等待《慈善法》

編者按：在全球化的今天，發展慈善事業已經成為一個普遍公認的世界潮流。在中國，這股潮流更隨著中國經濟的全面轉型和社會建設的全面提速，成為一種迫切的時代呼喚，我國的慈善事業也由此得到了長足發展。

自2008年以來，地震、雪災、泥石泥等突發事件引起的重大災情對我國的慈善事業提出了很大考驗。我們一方面驚喜地看到，我國公民的慈善熱情正空前高漲；但另一方面，民眾的慈善熱情又頻繁遭遇到我國慈善事業發展的瓶頸。而無論是信任或猜疑，都必將會深刻影響到中國慈善業健康前行的腳步。正基于此，我們必須對當前我國慈善事業發展現狀有一個足夠客觀和清醒的認識。

必須承認，我國慈善事業的整體發展水平還比較低，同時面臨著許多問題和挑戰。比如，慈善事業與社會救助的需求不相適應，現有慈善法律政策與慈善事業發展要求不相適應，慈善組織自身能力建設與社會公眾期望不相適應，慈善事業專業人才與慈善組織的發展壯大不相適應。特別是與發達國家相比，我國慈善事業發展還存在較大差距，主要表現在慈善組織的規模，籌款能力，社會影響力方面，志愿服務隊伍的人數、專業化程度、社會貢獻度方面，慈善文化的傳播普及和慈善活動的常態化、社會化方面。

令人鼓舞的是，為推動我國慈善事業的發展，政府一直在不懈的努力，包括：大力弘揚慈善文化，營造慈善事業社會氛圍；著力培育慈善組織，務實慈善事業發展基礎；完善制度法規，優化懸善事業制度環境；創新活動載體，促進慈善事業公開透明。而在今后很長的一段時期里，以上幾方面的工作仍需要我們付出百倍的努力并持之以恒。只有這樣，我國的慈善事業才能真正邁向更加廣闊的發展遠景。

盡管李連杰已經道歉，因為自己的言論，而給“恩人”紅十字基金會帶來了困擾，但這并不妨礙各大主流媒體仍然就李連杰近期在央視節目上有關“壹基金計劃可能面臨中斷”的話語，而繼續作出壹基金面臨體制、制度性困境的解讀。

9月29日晚，世界首富比爾·蓋茨與“股神”巴菲特在中國籌辦的慈善晚宴降下了帷幕。“宴會的熱鬧只是一時的，給慈善以法制化保障才是長久之計。”一位負責慈善法立法工作的官員坦言。

對此，有人不禁感嘆說，飛速發展的中國慈善業等來了巴菲特和比爾·蓋茨，卻遲遲等不到一部早已在立法計劃中的法律。

“今年無望出臺。”中國社科院社會政策研究室副主任楊團告訴記者。目前國務院法制辦仍在對民政部遞交的慈善法草案進行修改完善。“出臺最快也要等到明年。”慈善法提出立法動議時任民政部慈善司副司長的王振耀透露，他現任北師大壹基金公益研究院院長。

毋庸置疑，制度會起到很重要的促進我國慈善事業整體發展的作用。我們也趁此時機，對于我國慈事善業的發展與現狀作一下梳理。

艱難前行的中國慈善事業

新中國成立后，隨著國家實施高度集中的計劃經濟體制，民間慈善事業被中斷，民間慈善組織也基本被取消。“文化大革命”中，慈善成了負面文化價值的代表。直到1991年出版的《中國大百科全書》，在“慈善事業”條目中仍解釋為“帶有濃重的宗教和迷信”，“只是對少數人的一種暫時的、消極的救濟……它的社會效果存有爭議”。當時社會主流價值對慈善事業的評價可見一斑。中國當代慈善事業就是在這樣的社會文化背景下艱難起步。

1994年4月，中華慈善總會成立，標志著慈善沖破禁錮，揭去它偽善的面紗。2000年，國務院發布的《關于加快城鎮社會保障體系建設試點方案》提出了“發展慈善事業”的要求，標志著慈善首次進入政府文件。2004年9月，黨的十六屆四中全會決議明確指出，要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系”，標志著慈善第一次寫進黨的重要文獻。2005年11月20日，新中國成立以來首屆中華慈善大會召開，由民政部頒發了政府最高獎——“中華慈善獎”，向全社會發出了政府支持慈善事業的強烈信號。特別是2008年12月5日，民政部在京召開第二屆中華慈善大會，胡錦濤總書記親切會見出席中華慈善大會的代表，并發表重要講話，稱贊“慈善事業是改善民生、促進社會和諧的崇高事業”，希望社會各界發揚人道主義精神，積極參與和鼎力支持慈善事業。

中國慈善事業就是這樣邁著蹣跚的腳步走向春天，并獲得了長足的發展。

一是慈善捐贈大幅攀升。2005年之前，除了大災年份，我國每年慈善捐贈總量大都在幾十億元上下，2006年捐贈總量達到100億元，2007年達到309億元，而2008年高達1070億元創下歷史紀錄，2009年為440億元。二是志愿服務開始普及。2008年我國志愿者隊伍的規模超過1億人，志愿時間約20億小時，相當于100萬全職工作者。特別是2008年汶川抗震救災、北京奧運會期間，包括上海世博會、玉樹地震，我們欣喜地看見百萬志愿者閃現其中，展現著當代中國志愿者的新形象。三是慈善組織快速發展。截至2009年底，全國共有社會組織43.1萬個，比上年增長4.1％。其中社會團體23.9萬個，比上年增長3.9％，民辦非企業單位19萬個，比上年增長4.4％；基金會1843個，比上年增長15.4％。四是慈善法規不斷完善。《公益事業捐贈法》、《基金會登記管理條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等相繼出臺。備受關注的《慈善事業法》也已提上立法議程。

一波三折的慈善立法

有業內人士指出，制度環境的不完善給慈善事業的成長帶來了極大制約，打破慈善事業壟斷的關鍵在于立法。事實上，早在2005年9月，民政部就已正式向全國人大和國務院法制辦公室提出起草《慈善事業促進法》的立法建議，標志著中國慈善法立法起錨。然而時隔五年，中國慈善法卻仍未出航，相關法制建設也一直在蝸行中。

1998年長江、松花江流域發生特大洪災，頃刻間各種渠道的海內外捐贈激增至115億元人民幣，如何接收這115億卻面臨無法可依的尷尬境地。在此背景下，《公益事業捐贈法》應時而生，首次以立法的形式對我國社會公益事業作出明確界定，被視為慈善領域有代表意義的法律。

此后，一系列涉及公益慈善的法律法規相繼出臺。2005年，民政部就草案一稿召集專家討論；2006年由民政部拿出草案，并進入國務院立法計劃；2007年提交全國人大審議，但當年的全國人大立法計劃中并未列入這項法律。

然而，汶川大地震的不期而至，真正震動了中國的公益慈善市場，催生了中國的慈善熱潮。在這種背景下，慈善立法的呼聲再次高漲，地震捐贈中暴露出的問題和對一些慈善組織的不信任客觀上也成為輿論呼喚慈善法早日出臺的催化劑。從緊急救援階段紅十字天價帳篷的質疑，到災后重建階段志愿者、公益組織潮水般的退去，每個公民都在問：誰來呵護普通百姓的愛心?誰來延續中國的志愿精神?誰來為中國本土NGO輸入養分?

2009年8月12日，清華大學公共管理學院NGO研究所所長鄧國勝關于“地震捐資80％流入國庫”的調查結果，徹底踢爆了現有涉及慈善的法律體系。

同年年底，十一屆全國人大常委會公布了立法規劃，“慈善事業法”位列一類立法項目。這也就意味著，該法需要在本屆人大換屆的2013年之前提請人大審議。2009年下半年，草案已經通過民政部送達國務院法制辦，后者正在進行討論和修改。

2010年7月29日，國務院法制辦在蘇州召開中英慈善立法研討會，國務院法制辦政法司一處處長朱衛國介紹說，我國慈善法草案已初步成形，草案共分9章59條，主要在慈善組織、慈善募捐、慈善志愿服務、慈善信托、境外慈善組織在華活動的管理以及扶持與獎勵等方面進行了規定。具體條文則仍處于未公開狀態。

姓“民”還是姓“官”的困惑

國務院法制辦政法司處長朱衛國曾在2007年撰文指出，慈善法在立法宗旨、政策定位、管理體制等許多方面，“都尚未成熟到形成共識的階段，有些問題甚至還沒有形成明確的立場、觀點和方法。”

中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團也認為，慈善法被擱置的原因是各界對慈善問題的看法還存在很多分歧和爭論，“特別是慈善與政府之間的關系”，也就是姓“民”還是姓“官”的問題。

就在民政部啟動慈善立法工作的前一年，執政黨的十六屆四中全會決議首次明確將“發展慈善事業”納入社會保障體系。有些人士認為，這種定位給慈善與公益劃上了等號，又將公益與政府劃上了等號。

針對目前業已形成的慈善法草案，目前民政部與全國人大法工委尚存分歧。分歧之處在于“慈善”如何定義。人大法工委認為，慈善應作為社會保障的補充，必須納入社會保障體系內。但民政部內部亦有反對聲音，“如果按照此觀點，那么環境保護、文化遺產保護等都將被排除在外——慈善的外廷無疑被限制了。”

而作為慈善事業主管部門的民政部，內部分工也凸顯“公益”性而非社會保障一慈善組織由民間管理局負責，救災捐贈由救災司管，而日常慈善由慈善司管。

自彼時起，慈善事業姓“民”還是姓“官”便引發了爭議。盡管包括國務院法制辦副主任郜風濤在內的官員都認為“慈善的主體是民，而不是官”，但計劃體制遺留的慣性依然強大。中華慈善總會會長范寶俊就曾表示，中國的慈善機構有很濃的中國特色，“中國的實際情況是有政府支持和引導的地區慈善工作就做得好一些。”

不少學者擔心：若沒有法律的約束，政府很可能存在越界的沖動，由支持和引導變成包辦和主導，后果是擠壓民間慈善的空間。“慈善領域內不能發生國進民退，習慣包攬一切的政府需要檢討：哪些是該做的，哪些是不該做的。”清華大學NGO研究所所長王名說。

此外，目前我國涉及慈善事業以及公益捐贈的法律法規有《公益事業捐贈法》、《紅十字會法》、《社團登記管理條例》、《基金會登記管理條例》、《企業所得稅法》以及個人所得稅條例實施細則。根據《公益事業捐贈法》，縣級以上人民政府及其部門具有接受社會捐贈資格的主體，同時也賦予它捐贈活動的監督主體。這種既做運動員又當裁判員做法的合法化，也令公眾頗多質疑。

民間慈善的尷尬

慈善事業的發展已經引起了全社會的重視，而大力推進民間慈善力量的發展、打破慈善事業壟斷，更是關注的焦點之一。

目前，我國的慈善基金會分兩種，公募和非公募。公募基金會有權向公眾募捐，而非公募基金會無權向公眾募捐。中國只有極少的民辦公募基金會的先例。據民政部統計數據顯示，2009年底，我國共有基金會1800余家，其中公募基金會為991家，包括各省的紅十字會。

非公募基金會因國家的鼓勵政策，從2004年第一家至今，已發展到800多家。而日益增長的熱情卻和現有的體制呈現出了很大反差。在慈善法出臺之前，起規制作用的是《公益事業捐贈法》和《基金會管理條例》等法律法規，后者對于公募基金和非公募基金的區分和募款資格的嚴格審批要求令許多民間公募基金望而卻步。

國務院法制辦副主任郜風濤曾表示，處于醞釀中的《慈善法》就是要“在法律層面解決長期以來一直困擾和制約慈善組織登記注冊的制度瓶頸，使得慈善組織，尤其是社會力量發起成立的慈善組織能夠在一種更加寬松、更加規范的法律環境中誕生和成長”。而他所提到的“登記注冊的制度瓶頸”，也正是民間慈善的最大發展瓶頸所在——要成立民間慈善組織，不僅需要在民政部門登記注冊，還需要尋找一個政府機關或黨政部門做主管單位。

壹基金面臨的困境正是這種劃分帶來的身份問題。“壹基金計劃”是李連杰在2007年與中國紅十字會簽訂了一個3年的合約計劃建立起來的，它雖然暫時能向公眾募款，但沒有自己獨立的賬戶和公章。所以“壹基金”潛力巨大的手機平臺的捐款，因為賬戶的不獨立而在操作上存在著重大的不便。而更多規模和名氣都較小的民間慈善組織則受到了更大的擠壓。

針對這種抑制民間慈善機構生長的制度，深圳等地已先行破題試點，該市于2008年9月將工商經濟類、社會福利類，公益慈善類社會組織的成立改為直接由民政部門登記，變“雙重管理”為“一元管理”。專家普遍認為，寄望慈善法改變雙重管理制度不太現實，否則會和現行的《社會團體登記管理條例》產生沖突。如何處理這一微妙的問題，也是立法的一大難點。

除此之外，民間慈善組織還需要應對不期而至的行政指令，青海玉樹地震后關于抗震救災捐贈款的幾份文件集中體現了現行制度下民間慈善的尷尬。

玉樹地震后4天，民政部下發《關于做好玉樹“4·14”地震抗震救災捐贈工作的通知》，明確指出：“受捐主體被限制在各級民政部門及15家官方背景的社會組織和公募基金會。除此之外，其他所有已開展救災募款的組織機構，均需將所募捐款轉交上述機構。”

借此獲得募捐資格的公募基金會并未最終掌控善款流向，因為5月27日國務院下發《關于支持玉樹地震災后恢復重建政策措施的意見》，要求中央有關部門及紅十字會、慈善總會等機構，將接收的全部捐贈資金“匯繳”至青海省民政廳、紅十字會、慈善總會任一賬戶。7月30日，五部委聯合下發《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》，要求善款全部由青海省統籌使用，更讓這些基金會加快了撥付速度。

對所募善款喪失自主管理的權利，顯然觸及了民間慈善業的底線。而這些基金會既定的災區重建項目也受到沖擊，部分已經進行的項目，最終“爛尾”。很多人不禁擔憂，這是否是一個新的信號——慈善組織進一步淪為政府的“過渡賬號”。

期盼《慈善法》早日出臺

法律是社會公器，每部法律的存在首先是為了解決社會的實際問題。我國現有涉及慈善的法律法規大多表現出老態，即使是里程碑意義的《公益事業捐贈法》也難以靠修訂相關法條達到調整規范整體慈善活動，促進慈善事業發展的目的。正基于此，民政部副部長李立國表示：“我國需要制定一部完整的慈善法，對慈善活動的規范起到基本法的作用。

參與《慈善法》立法工作的鄧國勝表示，《慈善法》將會在保障慈善組織的權利以及注冊登記方面有突破，“包括慈善組織在勸募方面都比原來有很多的進步。”據介紹，《慈善法》以《公益事業捐贈法》、《紅十字會法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會登記管理條例》、《企業所得稅法》以及《個人所得稅條例實施細則》為基礎，形成一部綜合性法律，因此，《慈善法》的出臺對我國公益組織的發展至關重要。

北京師范大學法律系教授劉培峰認為，《慈善法》當前要解決的依然是慈善環境問題，“實際上解決兩個問題，第一個問題是政府不要插手慈善和公益，回歸慈善的民間本質，改變民非管理的狀態，讓更多的組織能成長出來，目前慈善的核心問題依然不是監管問題，而是總量不足的問題。其次，要創造一個寬松自由的慈善環境。”

從《慈善法》草案涉及的內容我們可知，這將是一部對慈善事業進行系統規范的法律，其中涉及國家監管部門、慈善組織、志愿者、受捐贈者等多方，權衡各方利益是這部法律的重要任務，作為利益相關方，這些主體都有對該立法發出自己的聲音的權利。

“《慈善法》的起草征求了很多社會組織的意見，很多專家的意見。”鄧國勝說。《慈善法》將在保障社會組織的權利方面有更多突破，將明確政府、企業、社會等在慈善事業發展的權界，保證慈善組織的權利。

李連杰曾在多個場合表示自己的心聲：“夢想是中國將來有《慈善法》。”我們期待著，萬眾關注的《慈善法》早日出臺，并能夠真正地起到推動我國公益事業前行的作用。