試論改革和完善檢察委員會的職能及其內(nèi)容

【摘要】檢察委員會的職能對檢察工作有著直接而深刻的影響，現(xiàn)行法律對檢察委員會職能規(guī)定過于籠統(tǒng)。根據(jù)檢察工作需要，檢察委員會應(yīng)該充分行使起重大問題和事項的決策職能，特定類型案件的討論決定職能、處分公民實體權(quán)利案件的合議職能，業(yè)務(wù)監(jiān)督和考核職能，業(yè)務(wù)指導(dǎo)和咨詢職能。

【關(guān)鍵詞】檢察委員會;職能;檢察工作

檢察委員會是檢察機關(guān)依法在檢察長主持下實行民主集中制的業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，是檢察機關(guān)貫徹民主集中制原則實行集體領(lǐng)導(dǎo)的一種領(lǐng)導(dǎo)決策機制，是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分。檢察委員會的職能對檢察業(yè)務(wù)工作有著直接而深刻的影響，在推動檢察工作發(fā)展方面發(fā)揮著十分重要的作用。《中華人民共和國人民檢察院組織法》第三條中規(guī)定:“各級人民檢察院設(shè)立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題?！薄稒z察委員會組織條例》第四條規(guī)定檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題，對檢察委員會的職責(zé)具體作了具體規(guī)定，概括起來主要有:決策、監(jiān)督、調(diào)查、法律政策指導(dǎo)和咨詢等職能。實踐中，檢察委員會職能主要集中在復(fù)雜疑難案件的討論和決定上，對法律政策指導(dǎo)不夠，對實踐中復(fù)雜問題研究欠缺，經(jīng)驗總結(jié)效果較差。為推進檢察委員會制度的完善，有必要進一步明確其職能和內(nèi)容。

一、根據(jù)內(nèi)部業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的職能定位，充分行使對重大事項的決策權(quán)

檢察業(yè)務(wù)工作是檢察機關(guān)服務(wù)大局、服務(wù)人民群眾的主要方式，檢察工作應(yīng)該以業(yè)務(wù)為中心。檢察業(yè)務(wù)工作微觀上屬于個案的辦理，將法律適用于具體案件，處理各種違法事件，化解社會矛盾的過程，宏觀上看是實現(xiàn)法律和政策目的的過程，因而檢察業(yè)務(wù)活動也同時具有政治性、政策性、法律性和社會性。而檢察業(yè)務(wù)首要的應(yīng)該注重法律性，兼顧政策需要，在此基礎(chǔ)上追求良好的政治和社會效果。為了取得檢察工作的良好效果，加強對檢察業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)是合乎邏輯的制度建設(shè)需要。檢察委員會作為檢察機關(guān)內(nèi)部檢察長領(lǐng)導(dǎo)下實行民主集中制的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，要承擔起重大事項的決策權(quán)，主要包括制定法律、政策的實施意見、內(nèi)部業(yè)務(wù)規(guī)范和業(yè)務(wù)管理規(guī)定等。

檢察委員會的工作對象是全面業(yè)務(wù)工作，首先應(yīng)該全面履行起重大事項的決策權(quán)。要與院黨組會、院務(wù)會、檢察長辦公會的職責(zé)分清，黨組會是實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作的方式，主要討論重大的人事任免、政策制定和思想政治工作部署，院務(wù)會主要涉及院內(nèi)行政事務(wù)以及后勤保障等工作，檢察長辦公會主要圍繞檢察長工作進行相關(guān)的部署和安排。

二、根據(jù)司法親歷性原則，嚴格限制檢察委員會討論決定具體案件范圍

檢察委員會是檢察機關(guān)對于重大事項和重大案件的決策機構(gòu)，檢察委員會討論決定的案件都是重大、疑難復(fù)雜的案件。但是實踐中何謂重大、復(fù)雜案件沒有明確的標準，造成了大量案件被提交檢察委員會討論，造成司法資源的浪費。檢察權(quán)的行使必須堅持司法的客觀、公正、親歷性原則，案件由主辦人員負責(zé)。檢察權(quán)以辦理具體案件為主要工作方式，辦案工作是一種司法性很強的活動，是以親歷性為基礎(chǔ)的個人判斷和個體操作，對當事人的言辭的判斷，對證人所作證詞可信性的判斷，都離不開判斷者的近距離觀察。我們的古人早就認識了這個道理?，F(xiàn)代訴訟的言詞原則和直接原則都是這種訴訟活動的內(nèi)在要求。檢察委員會大量討論決定案件，造成了審定分離，違背了司法親歷性和直接性要求，賦予檢察官獨立性，可以防止“審而不定，定而不審”的有悖司法認識規(guī)律的做法，從而提高檢察官的積極性和創(chuàng)造性。因而，與主訴檢察官制度改革相配合，檢察委員會討論的具體案件范圍應(yīng)該大大縮小，防止職責(zé)不清、決定失誤的現(xiàn)象。

檢察委員會討論的案件限于以下幾類:一是隨著社會發(fā)展現(xiàn)行法律規(guī)定尚為空白狀態(tài)的案件，如何適用法律和政策精神解決，不是單個檢察官能力所能勝任的;二是檢察官個人不足以取信社會，外界需要權(quán)威的檢察委員會作出決定的案件，比如人民監(jiān)督員持異議的案件，公安機關(guān)申請復(fù)議復(fù)核的案件，向人民法院提出抗訴的案件，由于涉案對象的特殊性，不是單個的案件當事人，因而檢察機關(guān)也不能由單個的檢察官處理的;三是對公民實體權(quán)利作出決定的案件，檢察權(quán)是一種程序權(quán)，受到法院審判權(quán)的制約，也受到公安機關(guān)權(quán)力的制約，這樣才能保證檢察權(quán)行使的審慎和廉潔，如果需要對公民權(quán)力作出實體的處分就必須有權(quán)威的機構(gòu)來作出決定;四是特別復(fù)雜疑難的案件，以至于專職檢察委員會委員都感覺自身難以勝任，檢察長同意提交檢察委員會討論的案件。

三、根據(jù)檢察權(quán)程序性原則，對決定公民實體權(quán)利的案件進行合議

根據(jù)檢察權(quán)程序性特征，檢察委員會討論對公民權(quán)利作出實體處分的案件，這避免了檢察官個人決定得不到法院審判的有效監(jiān)督而發(fā)生偏差，也防止檢察官違背事實和法律濫用權(quán)力。而這種討論決定的方式應(yīng)采取類似于審判權(quán)的合議制，而非現(xiàn)行檢察委員會決策權(quán)的民主集中制。民主集中制側(cè)重于在民主的基礎(chǔ)上作出的決定具有更廣泛的合理基礎(chǔ)，但是決定本身取決于擁有決策權(quán)者的最終判斷，而不是民主意見簡單相加的總和，也不是民主意見中正確成分的當然組合。民主集中制既保持了決策的效率，也兼顧了不同的意見，在決策分解執(zhí)行中也可以根據(jù)民主討論的意見不斷修正決策的內(nèi)容。而個案的處理是一次性的，對個人權(quán)利將作出最終的處分，怎么處理是真正的正確依賴于每個人內(nèi)心不同的判斷和確信，采取多數(shù)人意見具有更大概率的合理性，因而審判結(jié)論采取多數(shù)人意見作出決定、保留少數(shù)人的意見的合議制。

檢察權(quán)行使過程中對極少部分的案件進行實體處分，就是在行使檢察裁判權(quán)。此時檢察委員會的職能相當于合議庭，對具體案件進行裁判和決定。合議的方式要求參加人員具有相同的決定權(quán)，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決定，這是審判權(quán)行使原則，便于保證決定的理性化和公正性。而不是檢察委員會現(xiàn)在實行的民主集中制，民主集中制是檢察權(quán)行使總的原則，但在具體案件決定中實行合議制原則，是檢察權(quán)程序性中實體性特例的體現(xiàn)。

四、根據(jù)檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性，檢察委員會應(yīng)當成為內(nèi)部的業(yè)務(wù)監(jiān)督和考核機構(gòu)

沒有放權(quán)，就沒有效率，但是只有放權(quán)而沒有監(jiān)督，就無法避免檢察權(quán)的濫用。因此，在放權(quán)檢察官獨立行使檢察權(quán)的同時應(yīng)當建立完備有效的監(jiān)督機制，以保證檢察權(quán)的正確行使?，F(xiàn)行的監(jiān)督機制是通過兩個方面實現(xiàn)對辦案人員的監(jiān)督制約的。其一是設(shè)置中間環(huán)節(jié)，即通過部門之間的分權(quán)，防止一個部門在辦案中權(quán)力過大，并在同一部門內(nèi)部設(shè)置層層把關(guān)的環(huán)節(jié)，防止一個人決定案件。其二是通過紀檢監(jiān)察部門處罰違法違紀的辦案人員，教育辦案人員嚴格遵守辦案紀律，在辦案中保持廉潔。這兩種方法，在防止檢察權(quán)濫用方面，確實發(fā)揮了積極的作用。但是，設(shè)置中間環(huán)節(jié)分散檢察權(quán)的做法，是以喪失效率為代價來保障檢察權(quán)正確行使的。在案件增多、辦案時限緊的情況下，這種做法已經(jīng)不能適應(yīng)及時辦理案件的需要。而紀檢監(jiān)察部門的任務(wù)主要是從廉潔自律和遵紀守法的角度，查處檢察人員的違法違紀行為。這些工作雖然是十分必要的，但是由于紀檢監(jiān)察部門并不直接接觸案件，工作重心不是案件辦得對不對，而是其中有沒有貪贓枉法、違法違紀行為，難以發(fā)揮對案件辦理情況的監(jiān)督職責(zé)，難以保障檢察權(quán)行使的正確性。①

因此有必要對現(xiàn)行的檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的運行模式進行改革和完善，由檢察委員會承擔起業(yè)務(wù)監(jiān)督和考核職能。檢察委員會成員是熟悉檢察業(yè)務(wù)和辦案流程的人員，且具有全面的法律專門知識和較高的政策素養(yǎng)，有能力對行使檢察權(quán)的情況進行監(jiān)督，對辦案人員在辦案過程中遵守法律的情況即辦案行為的合法性進行審查。作為案件督察部門，檢察委員會有權(quán)了解辦案部門所辦案件的情況，辦案部門和辦案人員應(yīng)當有義務(wù)如實提供案件督察部門要求提供的情況。對于正在辦理的案件，經(jīng)檢察長批準，案件督察部門也應(yīng)有權(quán)要求辦案人員就某些情況作出說明。檢察委員會作為業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)承擔起業(yè)務(wù)監(jiān)督職能，有利于業(yè)務(wù)水平的提高和對錯案的及時補救。同時，檢察委員會利用熟悉檢察業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，對業(yè)務(wù)工作質(zhì)量進行考核，改變現(xiàn)行由政工部門考核業(yè)務(wù)的做法，使業(yè)務(wù)考核更加符合業(yè)務(wù)工作實際需要，便于不斷提高業(yè)務(wù)質(zhì)量。

五、根據(jù)檢察一體制下檢察官獨立辦案的要求，檢察委員會應(yīng)該成為政策法律指導(dǎo)和實務(wù)咨詢的機構(gòu)

檢察官獨立不同于“除了法律沒有上司”的法官獨立，檢察官在執(zhí)行職務(wù)時，受到“檢察一體化”的限制，需接受上級的指示，其行為只具有一定程度上的獨立性，即相對獨立性。②但在一定的條件下，檢察官可以合法地對抗檢察長的指令，如享有消極抗命權(quán)或積極抗命權(quán)。檢察官獨立責(zé)任制和檢察一體制之間也是對立統(tǒng)一的關(guān)系。如何保持檢察權(quán)的統(tǒng)一行使，對法律政策理解和適用上保持一致，就需要存在一個業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，研究法律政策精神，提出實施方案，克服檢察官個人在政策理解和法律適用上的偏差，達到檢察官獨立辦案和檢察一體在正確適用法律上統(tǒng)一的最終目標。

檢察一體制加強了上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，上級檢察機關(guān)和檢察官有權(quán)調(diào)取下級檢察機關(guān)辦理的案件，但是案件調(diào)取權(quán)和指令權(quán)的使用也必須有限度和限制，防止下級尤其是基層檢察業(yè)務(wù)的萎縮。提高各級檢察官的辦案水平也是對檢察一體制完善的需要，免得檢察一體制的濫用。在確立檢察官獨立責(zé)任制下，檢察委員會應(yīng)該成為政策、法律的指導(dǎo)部門，統(tǒng)一貫徹政策和法律精神，制定法律政策的實施方案和指導(dǎo)意見;檢察委員會也是實務(wù)的咨詢部門，解決實務(wù)中出現(xiàn)的復(fù)雜問題，就辦案檢察官的咨詢提供法律建議，以便于辦案檢察官正確適用法律和有效抵制上級不當?shù)母深A(yù)，維護自身合法的獨立地位，強化檢察官的司法性特征，以實現(xiàn)“檢察一體”的實質(zhì)要求。檢察委員會因而成為內(nèi)部的合議機構(gòu)、業(yè)務(wù)監(jiān)督和咨詢部門以及法律政策指導(dǎo)部門。

注釋:

①胡麗婭.中國檢察管理體制和運行機制的行政化弊端分析和改革構(gòu)想[D].華中師范大學(xué)碩士論文，2004-5.

②孔璋.一體與獨立之爭論及檢察一體制論證[J].法學(xué)雜志，2007(1).

作者簡介:

王幫元，男，全國檢察理論研究人才，海南省人民檢察院第二分院政治部工作人員，法學(xué)碩士，研究方向:憲法與行政法學(xué)。

劉尊興，男，江西省瑞昌市人民檢察院檢察委員會委員，法醫(yī)。