關(guān)于泛歐金融監(jiān)管改革法案的評析與啟示

2008年全球金融危機(jī)后，世界各國都加快了金融監(jiān)管的改革進(jìn)程，如美國2010年7月21日通過的《多得-弗蘭克法案》，被稱為是20世紀(jì)30年代“大蕭條”以來最嚴(yán)格的金融改革法案。作為金融危機(jī)爆發(fā)后的主要改革舉措，歐盟成員國財政部長于2010年9月7日一致通過了泛歐金融監(jiān)管改革法案，隨后，歐洲議會在9月21日批準(zhǔn)建立泛歐金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著歐盟金融監(jiān)管新法案開始正式實(shí)施。

對泛歐金融監(jiān)管改革法案的評析

實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管，創(chuàng)設(shè)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)控。金融危機(jī)“彰顯”出系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管在金融穩(wěn)定中的重要性，各主要國家在后續(xù)的監(jiān)管改革方案中，均將系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管放在了極為重要的地位。總體來看，歐洲在金融危機(jī)后的反應(yīng)和其他國家的反應(yīng)非常相似，即首先修復(fù)和恢復(fù)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表，其次建立和完善相關(guān)的金融監(jiān)管框架防止危機(jī)重演，如歐盟提出了一系列應(yīng)對歐洲金融市場系統(tǒng)性問題的金融監(jiān)管政策，而這些政策措施與美國的相關(guān)政策類似。在泛歐金融監(jiān)管改革法案中，歐盟將設(shè)立一個主要由成員國央行行長組成的“歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會(ESRB)”，負(fù)責(zé)監(jiān)測整個歐盟金融市場上可能出現(xiàn)的宏觀風(fēng)險，及時發(fā)出預(yù)警并提出應(yīng)對相關(guān)情況的措施。實(shí)際上，泛歐金融監(jiān)管新政的核心是歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會的設(shè)立，該委員會負(fù)責(zé)宏觀審慎性監(jiān)督，其重要職責(zé)包括控制歐盟信貸總體水平和抑制“泡沫”，以確保歐盟作為一個整體更好地應(yīng)對未來可能的金融危機(jī)。

建立泛歐金融監(jiān)督體系，監(jiān)督金融系統(tǒng)的經(jīng)營和交易活動。泛歐金融監(jiān)管改革法案中的一個重大突破是建立泛歐監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這個超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)將覆蓋歐盟的銀行業(yè)、保險業(yè)和金融市場。根據(jù)法案，歐盟將成立歐洲銀行管理局(EBA)、歐洲證券和市場管理局(ESMA)、歐洲保險和職業(yè)年金管理局(EIOPA)，分別負(fù)責(zé)對銀行業(yè)、證券市場和保險業(yè)的合規(guī)監(jiān)管。例如，將設(shè)立于倫敦的歐洲銀行管理局，有權(quán)直接對未落實(shí)其建議的任何國家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出處理;將設(shè)立于巴黎的歐洲證券與市場管理局，有權(quán)調(diào)查信用違約掉期(CDS)等特定金融產(chǎn)品并發(fā)布臨時禁令。泛歐金融監(jiān)管改革法案新設(shè)的這三個機(jī)構(gòu)，之所以被市場解讀為歐洲率先在全球設(shè)置的“超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，核心之處在于這些新設(shè)的機(jī)構(gòu)將超離于單個國家，有權(quán)駁回或否決各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決定，泛歐監(jiān)管架構(gòu)是為了解決歐盟金融市場在高度一體化過程中缺乏跨國性的實(shí)體來統(tǒng)籌各國金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的問題。該法案中，“超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)”擁有比各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)更權(quán)威的最終決定權(quán)，如英國金融服務(wù)監(jiān)管局和歐洲央行內(nèi)部新建立的風(fēng)險監(jiān)控機(jī)構(gòu)都要服從該機(jī)構(gòu)，也正因如此，這一變化被稱為近十年來影響將最深遠(yuǎn)的金融改革之一。

在泛歐金融監(jiān)管法案達(dá)成共識之前，歐盟國家和歐洲議會在如何進(jìn)行金融業(yè)改革上“各執(zhí)己見”，且由于雙方在制訂新規(guī)上擁有同等發(fā)言權(quán)而始終相持不下。例如，雙方在對如何協(xié)調(diào)對沖基金和私募基金監(jiān)管、如何處理離岸和海外基金關(guān)系，以及如何征收銀行稅方面都存在分歧和爭論，本文認(rèn)為，新監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立將使這些情況得到改善。

對我國金融監(jiān)管改革的啟示

對比美國金融改革新法案和泛歐金融監(jiān)管法案，可以看出歐美在金融監(jiān)管架構(gòu)的改革上逐步趨同。歐美在金融監(jiān)管方面的改革很大程度上反映了國際金融業(yè)監(jiān)管的發(fā)展趨勢，我國應(yīng)順應(yīng)時勢，推進(jìn)自身金融監(jiān)管的改革進(jìn)程。

實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管，建立金融穩(wěn)定委員會，有效管控系統(tǒng)性風(fēng)險。金融危機(jī)后，微觀審慎監(jiān)管的不足暴露出來，對金融系統(tǒng)脆弱性和系統(tǒng)性風(fēng)險傳導(dǎo)機(jī)制的研究得到廣泛重視，全球主要經(jīng)濟(jì)體和國際組織都迫切認(rèn)識到需要在加強(qiáng)和完善微觀審慎監(jiān)管的同時，構(gòu)建以宏觀審慎監(jiān)管為重點(diǎn)的金融監(jiān)管，針對系統(tǒng)性風(fēng)險的宏觀審慎監(jiān)管成為主要的監(jiān)管改革方向。歐美金融監(jiān)管新法案的共同特征，就是將針對金融體系不同領(lǐng)域的分頭監(jiān)管與防范系統(tǒng)性風(fēng)險的跨部門監(jiān)管相結(jié)合，尤其突出中央銀行在金融監(jiān)管中的核心作用，在歐美的改革法案中，中央銀行在金融監(jiān)管體系中承擔(dān)了更多的系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)控職能。中央銀行之所以被“天然”認(rèn)為是金融機(jī)構(gòu)的理想監(jiān)管者，主要在于其通過支付清算體系，能夠密切地參與到向金融體系提供流動性的活動之中。例如，美國金融改革法案賦予了美聯(lián)儲維護(hù)金融穩(wěn)定、對大型金融控股公司進(jìn)行監(jiān)控和對金融業(yè)高管薪酬進(jìn)行監(jiān)督的新使命;泛歐金融監(jiān)管法案也規(guī)定，新成立的歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會由歐洲各國央行行長組成，主席由現(xiàn)任歐洲央行行長擔(dān)任。

鑒于國內(nèi)、國外環(huán)境的變化，我國應(yīng)把建立完善審慎監(jiān)管體制和防范系統(tǒng)性風(fēng)險提到議事日程上來，建立和完善審慎監(jiān)管體制。我國可以借鑒泛歐金融監(jiān)管法案的改革思路，在分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式現(xiàn)狀下，立足目前銀行分業(yè)監(jiān)管體制，加強(qiáng)中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險方面的職能。具體而言，中央銀行可在監(jiān)管協(xié)調(diào)中發(fā)揮“牽頭”作用，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享和協(xié)作。此外，可嘗試設(shè)立由國務(wù)院牽頭，中央銀行、財政部和三個監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員組成的“金融穩(wěn)定委員會”，對涉及我國金融穩(wěn)定的重大事項實(shí)行票決機(jī)制，明確問責(zé)機(jī)制，提高監(jiān)管效率。

理順金融監(jiān)管體制，加強(qiáng)金融監(jiān)管的覆蓋面和監(jiān)管協(xié)調(diào)，推進(jìn)監(jiān)管體制改革。金融監(jiān)管當(dāng)局的協(xié)調(diào)和配合不力也被認(rèn)為是此次金融危機(jī)產(chǎn)生和蔓延的主要原因之一，美歐的金融監(jiān)管改革法案對此也做出了明確“回應(yīng)”，如泛歐監(jiān)管法案中設(shè)立的三個監(jiān)管機(jī)構(gòu)即是為了擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋面和保障監(jiān)管效果。目前，我國實(shí)行金融分業(yè)監(jiān)管，各監(jiān)管部門之間缺乏對協(xié)調(diào)機(jī)制的正式的制度保障，保障僅停留在原則性的框架層面;“一行三會”的監(jiān)管聯(lián)席會議制度未能有效發(fā)揮作用，相互之間在交叉監(jiān)管事項上的協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。根據(jù)我國目前的金融監(jiān)管實(shí)際，本文建議設(shè)立一個實(shí)體化的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化相關(guān)監(jiān)管、協(xié)調(diào)，建議在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制下，首先實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)體化、法治化，其次在時機(jī)成熟時組建有明確法律權(quán)限和實(shí)體組織的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如成立跨部門的系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管理事會，在對金融部門的監(jiān)管上實(shí)現(xiàn)信息共享和相互協(xié)調(diào)。

合理把握監(jiān)管過度和監(jiān)管不足的界限，根據(jù)實(shí)際松緊有度地實(shí)施金融監(jiān)管。泛歐金融監(jiān)管法案再次表明目前的全球金融監(jiān)管趨勢處在一個由松到緊的新的“輪回”，這可以從兩個方面看出:一是，為防范系統(tǒng)性風(fēng)險，歐美監(jiān)管均呈現(xiàn)出政府集權(quán)的傾向，從跨機(jī)構(gòu)、跨國境的層面對整個經(jīng)濟(jì)和金融體系進(jìn)行全方位實(shí)時監(jiān)控;二是，根據(jù)形勢的變化，監(jiān)管取向由以往的混業(yè)監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，這從9月上旬出臺的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》也可以看出。作為國際金融業(yè)改革的里程碑，為大幅降低金融危機(jī)發(fā)生的可能性和破壞程度，最新的巴塞爾資本協(xié)議對銀行的資本管理提出了更高的要求，包括對資本的數(shù)量和質(zhì)量等方面的一系列具體規(guī)定。

當(dāng)前，針對國際監(jiān)管形勢的變化，我國銀行業(yè)監(jiān)管部門也出臺了一系列新要求，如“三個辦法一個指引”和針對銀行資本充足率和撥備的規(guī)定等。但應(yīng)注意，監(jiān)管應(yīng)合理把握邊界，松緊有度，不應(yīng)在強(qiáng)調(diào)審慎監(jiān)管的同時過多影響銀行業(yè)的正常經(jīng)營和發(fā)展。例如，商業(yè)銀行在業(yè)務(wù)擴(kuò)大時資本金問題會較為突出，監(jiān)管部門在監(jiān)管約束，尤其是對大型商業(yè)銀行采取更為嚴(yán)格的要求和控制措施時，應(yīng)鼓勵商業(yè)銀行完善自身的資本金補(bǔ)充和約束機(jī)制，從內(nèi)部挖潛(如減少核銷、適當(dāng)降低分紅比率)，逐步達(dá)到對資本金的補(bǔ)充以內(nèi)源融資為主，充分發(fā)揮監(jiān)管約束、國有出資人約束和銀行自身約束的合力，保證在實(shí)施監(jiān)管的同時不失靈活性。

完善金融機(jī)構(gòu)公司治理，有效處理機(jī)構(gòu)“大而不倒”的問題。目前，我國金融業(yè)的綜合化經(jīng)營穩(wěn)步發(fā)展，但鑒于我國金融業(yè)的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制尚未完全建立，而綜合經(jīng)營的大型金融機(jī)構(gòu)本身是產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險的重要風(fēng)險源(如對于金融控股公司這類大型混業(yè)經(jīng)營金融機(jī)構(gòu)，其本身既是金融監(jiān)管的重點(diǎn)，又是金融監(jiān)管的難點(diǎn))，而在我國目前分業(yè)監(jiān)管體制下，尚無法徹底解決對此類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題，因此在一定程度上產(chǎn)生監(jiān)管空白和不足，導(dǎo)致風(fēng)險的衍生和爆發(fā)。

鑒于我國的實(shí)際情況，在新的金融監(jiān)管體制建成之前，應(yīng)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的公司治理機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步明確國有出資人代表的委托代理關(guān)系，不斷完善金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督體系，從內(nèi)部機(jī)制上防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險。目前，泛歐金融監(jiān)管改革法案尚未對“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)的處理達(dá)成明確共識，而在我國，金融機(jī)構(gòu)由于背靠政府的信用，其在經(jīng)營上的特殊地位使得“大而不倒”問題更為嚴(yán)重，道德風(fēng)險問題更加突出。借鑒歐美金融監(jiān)管改革過程中對金融機(jī)構(gòu)規(guī)模和稅收等問題的有關(guān)作法，我國可采取適當(dāng)措施，在目前存款類金融機(jī)構(gòu)的存款保險機(jī)制和退出機(jī)制尚未建立的情況下，適度控制大型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險資產(chǎn)規(guī)模的增長速度，避免在業(yè)務(wù)過度擴(kuò)張過程中增加經(jīng)營風(fēng)險，尤其應(yīng)控制金融機(jī)構(gòu)非主業(yè)子公司的設(shè)立，減少大額固定資本支出和境外兼并收購對資本的消耗，同時督促金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險控制，在穩(wěn)健經(jīng)營中不斷推進(jìn)持續(xù)發(fā)展。

(作者單位:中國建設(shè)銀行個人存款與投資部)