關于金融國有資產(chǎn)管理體制改革的思考

金融國有資產(chǎn)現(xiàn)行管理體制是隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和經(jīng)濟體制改革逐步形成的，在防范金融風險、維護金融穩(wěn)定、促進金融國有資產(chǎn)保值增值方面發(fā)揮了積極作用，但也在體制機制上逐漸暴露出一系列深層次的矛盾和問題，而2008年爆發(fā)的國際金融危機再次凸顯了我國金融國有資產(chǎn)管理上存在的問題，目前有關部門正在組織研究探討推進相關的改革，可以說，這已成為我國金融業(yè)進一步改革發(fā)展的一個難以回避的重要環(huán)節(jié)。

金融國有資產(chǎn)管理的實質(zhì)

從銀行金融企業(yè)的資產(chǎn)負債結構總體情況來看，相對于實體經(jīng)濟的企業(yè)而言，金融企業(yè)具有高杠桿的特性，即在金融企業(yè)的資產(chǎn)總額中，由負債所形成的占比很高，而所有者權益對應的資產(chǎn)比例較低，往往低于所謂的銀行資本充足率水平(因為銀行在計算附屬資本時包含了期限較長的次級債券等)，因此，從嚴格的所有權意義上講，金融國有資產(chǎn)應該是指金融企業(yè)資產(chǎn)負債結構中國有權益部分所對應的資產(chǎn)形態(tài)。然而，由于所有者(或受其委托的代理人)掌握了企業(yè)的剩余控制權，在正常狀態(tài)下，債權人(如銀行的存款人)基本上無權干預企業(yè)的經(jīng)營管理，例如，金融企業(yè)持有的資產(chǎn)組合結構及其調(diào)整(資金運用)是由所有者或其委托代理人決定的，存款人則是按照合同規(guī)定獲得利息并在到期時收回本金。所以，盡管嚴格意義上的金融國有資產(chǎn)對應的只是政府所占有的權益部分，但通過履行這部分權益的資本職能，就可以支配規(guī)模龐大的金融資產(chǎn)，從而對金融和經(jīng)濟施加決定性的影響。

由此可見，金融國有資產(chǎn)管理的實質(zhì)意義在于，明確各個金融企業(yè)國有股權的出資人職能和其人格化的代表，按照政府股東的意志完整地履行職責，管理好所能控制的金融資產(chǎn)，不僅要實現(xiàn)金融國有資本保值增值的效益目標，更要有利于實現(xiàn)政府維護金融穩(wěn)定和經(jīng)濟安全的戰(zhàn)略性目標。

我國金融國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀與問題

我國現(xiàn)有各種金融企業(yè)約8000家，實收資本總額約4萬億元，其中，國有金融資本(國家資本和法人資本)全資、控股或參股的金融企業(yè)占大多數(shù)，從金融企業(yè)實收資本的構成情況來看，國有資本占了總額的65%以上。在所有的金融國有資產(chǎn)中，由中央直接管理的36家金融企業(yè)所屬金融資產(chǎn)占據(jù)了絕對比重，其國有資本也占到全部金融業(yè)國有資本的80%以上。從類型上看，銀行業(yè)金融機構的國有資本占全部金融業(yè)國有資本的80%以上，居于絕對主導地位。截至2008年底，銀監(jiān)會負責監(jiān)管的銀行業(yè)金融機構共有法人企業(yè)5634家，資產(chǎn)總額達62.4萬億元，負債總額為58.6萬億元，所有者權益合計3.8萬億元。與上一年的情況相比，這些指標都有較為顯著的增長。的確值得肯定的是，在我國金融業(yè)近年來的改革過程中，國有金融資本不僅很好地實現(xiàn)了保值增值，而且所控制的金融資產(chǎn)規(guī)模發(fā)展迅速，質(zhì)量也在不斷提高，成績較為顯著。然而，在涉及到金融業(yè)關鍵環(huán)節(jié)的深層次改革時，總是難以繞開資產(chǎn)管理的體制機制性障礙和由此所帶來的矛盾。

我國的金融國有資產(chǎn)管理職責過于分散。目前存在著“管人、管事、管資產(chǎn)”不統(tǒng)一，出資人實際上并不夠明確的問題。從政府出資的性質(zhì)而言，本應可以由財政部門作為股東代表完整地履行職責，實際上，組織人事、財政、行業(yè)監(jiān)管等多個部門從不同角度、不同程度上介入了金融國有資產(chǎn)的具體管理過程，形成多頭管理又無實際負責、都管又都不管的局面，管理的重復交叉與真空現(xiàn)象同時并存。在我國現(xiàn)行體制下，按照金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理部門職責分工的有關規(guī)定，財政部門負責基礎管理工作，主要包括金融類企業(yè)國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、資本金權屬界定和登記、統(tǒng)計、分析、評估，以及對金融國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、劃轉(zhuǎn)處置進行管理。組織人事部門按級別負責國有金融企業(yè)的黨建、主要干部考核任免以及薪酬等相關工作。行業(yè)監(jiān)管部門在實施專業(yè)監(jiān)管的同時，也對金融工委撤消后所劃管的金融企業(yè)的黨建和領導班子進行管理。在國有金融企業(yè)改制過程中，匯金公司(現(xiàn)為中投公司下屬企業(yè))通過資本金注入獲得了股東地位，雖然出資人身份是明確的，但其公司屬性與完整的政府目標之間存在一定程度的背離，從而可能導致其管理行為的變異，加上原有的部門分工管理體制并沒有實質(zhì)性變化，在實踐中也就難免會發(fā)生各種沖突，影響管理效能。由地方政府控股或參股的金融企業(yè)的資產(chǎn)管理狀況也存在類似問題。

缺乏明確的出資人，授權經(jīng)營制度不健全。因此，我國金融企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營者比較容易越位代為行使出資人職責，往往自行做出一些可能有違政府股東意愿的重大決策。國有金融企業(yè)實施股份制改革之后，盡管建立了董事會、監(jiān)事會和高管層的新型治理架構，但這并不意味著已經(jīng)實現(xiàn)了有效的公司治理，在實際運行中，以黨委會為核心的傳統(tǒng)治理模式仍然發(fā)揮著重要作用，新老治理框架之間需要進一步探索、協(xié)調(diào)和磨合，在此過程中，難免出現(xiàn)一些沖突，乃至方便內(nèi)部人利用內(nèi)部治理不到位實施控制。當內(nèi)部人控制現(xiàn)象較為嚴重時，必然會削弱國家作為金融國有資本所有者的權力，造成國有金融企業(yè)利益的內(nèi)部化與損失的外部化。例如，有的國有金融企業(yè)的領導人在“做大做強”理念推動下，缺乏充分論證和嚴密控制程序就拍板決定加大境外投資;有的企業(yè)在境內(nèi)外層層設立子公司來繞開外部的監(jiān)管。

管理分散化也導致了缺乏一個負責的部門對金融企業(yè)進行系統(tǒng)化的監(jiān)督管理。這不僅使得國有金融企業(yè)的績效評價和激勵約束機制難以形成，而且可能為金融企業(yè)提供了獲取“監(jiān)管套利”的方便。長期以來，國家對國有金融機構及其經(jīng)營者缺乏科學明確的業(yè)績評價標準，以及設計與業(yè)績評價標準相關聯(lián)的激勵機制，關鍵原因可能是，在部門分散化的管理模式下，部門都愿意唱“紅臉”，而沒有一個部門真正愿意扮演“黑臉”的角色來對金融企業(yè)實施考核與問責。盡管財政部門已經(jīng)著手開展了對部分中央金融企業(yè)的國有資本保值增值結果的確認工作，但并未充分發(fā)揮其功能，對經(jīng)營者仍然缺乏合理的考核，對金融機構也缺乏深入科學的評價。高管人員薪酬水平的升降和職務升遷與金融機構的業(yè)績之間依然缺乏直接關聯(lián)，對管理層的有效激勵和約束不夠。有的被內(nèi)部人操控的金融企業(yè)，可以通過董事會機制合法合規(guī)地自行決定高額的薪酬水平，盡管這很可能違背或者不符合政府股東的意志，但政府往往難以從股東角度來糾正其行為。

宏觀上看，現(xiàn)行的管理體制也不利于形成金融國有資產(chǎn)的總體發(fā)展戰(zhàn)略和科學布局，從而有效的維護金融穩(wěn)定與經(jīng)濟安全。目前以多頭管理和權力分割為主要特征的金融國有資產(chǎn)管理體制，由于權力的部門化等原因，使得國家很難甚至無法真正從全局高度出發(fā)、算清大賬，統(tǒng)籌考慮金融國有資產(chǎn)布局和發(fā)展規(guī)劃等重大問題，這在一定程度上制約了我國金融國有資產(chǎn)的長遠戰(zhàn)略發(fā)展，也不利于國家作為所有者來有效維護金融的穩(wěn)定與安全。例如，在美國次貸危機發(fā)生之后，沒有一個部門或機構能夠及時統(tǒng)計和匯總各家金融企業(yè)在境外投資的基本情況，不得不花費很長的時間和氣力來搜集基本數(shù)據(jù)，這在市場瞬息萬變的情況下，很可能導致誤判和決策損失。另外，我國不同金融企業(yè)在海外市場經(jīng)營中，往往各自為政、惡性競爭，結果損害國家的整體利益。如國內(nèi)金融企業(yè)在收購境外有關資產(chǎn)或機構時，相互抬價;而在為外國客戶提供金融服務(如信貸)方面，則相互殺價，結果受損的都是本國利益，顯然缺乏從股東一致性的視角來考慮問題。

大力推進金融國有資產(chǎn)管理改革的基本設想

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融業(yè)的國有資產(chǎn)管理除了自身的保值增值，更要服務于我國金融總體發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟建設的大局，維護國家的金融安全與穩(wěn)定，促進金融業(yè)的健康發(fā)展，為國民經(jīng)濟長期、快速、健康和穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)的良好金融生態(tài)環(huán)境。為此，需要進一步大力推進金融國有資產(chǎn)管理體制機制上的深化改革，加強相對集中有效的管理，從而有利于促進金融企業(yè)完善適合中國特色的公司治理模式，不斷提高資源配置效率，更好地滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的各種金融需求，同時強化風險防范，保持經(jīng)濟與金融秩序的穩(wěn)定。

按照權力和責任相匹配的原則，明確劃分各個相關利益主體的權責，明確一家責任單位對金融國有資產(chǎn)施行集中管理。這一責任部門作為統(tǒng)一的平臺，代表國家股東，從戰(zhàn)略高度對金融資產(chǎn)的資源配置、激勵機制、委派出資人代表和監(jiān)督等問題進行研究，并制定相關政策實施管理。至于如何設計這一責任部門，鑒于我國現(xiàn)行對非金融企業(yè)實施管理的國資委模式已經(jīng)取得了較好的實踐運作經(jīng)驗，在此基礎上，再充分考慮到金融業(yè)的特點，可以效仿這一模式，在中央設立專門的金融國資委實施集中管理。另外，也可以調(diào)整現(xiàn)行的管理部門職責分工，即在“三定”方案中明確由財政部門統(tǒng)一管理金融國有資產(chǎn)的職責，但由于財政部門本身的事務非常繁雜，而對金融國有資產(chǎn)的管理又需要很強的專業(yè)能力與經(jīng)驗，因此，由財政部門集中負責可能會導致管理消極化，甚至會出現(xiàn)過多的行政禁令以規(guī)避風險的可能，這不利于促進我國金融業(yè)的發(fā)展和提升國際競爭能力。

在確定統(tǒng)一管理的平臺之后，需要進一步明確履行出資人代表職責的機制。由于金融國有資本控制和影響的金融資產(chǎn)數(shù)量極為龐大，而且在金融創(chuàng)新和派生乘數(shù)效應的作用下，金融資產(chǎn)很容易快速增長，作為統(tǒng)一的金融國有資產(chǎn)管理部門(如金融國資委)如果直接持有各家國有金融企業(yè)的股權，將會出現(xiàn)一家超級龐大的、橫跨銀行、證券期貨與保險等全面綜合性的金融控股機構，這一機構本身的管理運行可能會出現(xiàn)各種問題，對風險管理的要求也將難以想象，操作的可行性較差。為此，應該考慮在統(tǒng)一管理的平臺之下設置若干家控股機構，這些控股機構的職責是接受金融國有資產(chǎn)管理部門的授權委托，作為出資人代表，按照金融國有資產(chǎn)管理部門制定的相關制度和考核要求，具體執(zhí)行管理職能。從目前改革的情況看，中國投資公司所屬的匯金公司、財政部各自根據(jù)具體的出資狀況，已經(jīng)開始在部分金融企業(yè)中委派股權董事，行使出資人權利，但效果還具有較多爭議。下一步的深化改革，宜結合現(xiàn)有基礎，由統(tǒng)一的金融國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)需要來組建若干控股機構，并對其授權持有金融企業(yè)的股權，最終形成統(tǒng)一管理、相對集中控股和企業(yè)分散經(jīng)營三個層次的金融國有資產(chǎn)管理體系。

由金融國有資產(chǎn)管理部門對金融國有資產(chǎn)進行科學調(diào)整和戰(zhàn)略布局。金融國有資產(chǎn)管理部門負責制定政策，需要統(tǒng)籌研究和認真規(guī)劃開放條件下的國有金融資本的戰(zhàn)略布局，確定國有金融資本的進退原則、范圍和程度，進一步優(yōu)化資本配置的宏觀效率。根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展不同階段的需要，順應國家整體發(fā)展戰(zhàn)略和市場經(jīng)濟的基本要求，調(diào)整和優(yōu)化國有金融資本行業(yè)布局、地域布局、分布結構和持股比例，由此加強國有金融資本的控制力和引導力，促進金融企業(yè)大幅提升國際競爭力，在提高金融資產(chǎn)運行效率的同時，更好的維護國家金融安全和金融穩(wěn)定。

制定科學的經(jīng)營績效考評與激勵機制。以此促進國有金融企業(yè)繼續(xù)完善公司治理結構，按照市場化原則具體經(jīng)營金融國有資產(chǎn)，確保金融國有資本的保值增值。實施金融國有資產(chǎn)的集中管理，需要建立以國有金融資本保值增值為核心的國有金融企業(yè)經(jīng)營績效考評體系，充分考慮中國國情，并借鑒國外經(jīng)驗，加強研究適合我國歷史、文化與制度的金融行業(yè)薪酬機制，堅持薪酬與風險、責任相一致，短期激勵與中長期激勵相結合的原則，推進國有金融企業(yè)薪酬收入體系的市場化、貨幣化和規(guī)范化，避免激勵有余，約束不足。還應將績效評價結果和引導金融企業(yè)健康發(fā)展相結合，促進國有金融企業(yè)改善公司治理，使企業(yè)不僅重視當期利潤目標和薪酬，也關注持續(xù)發(fā)展能力和市場競爭力的培養(yǎng)，提高投資決策的有效性。

(作者系中國社科院投融資研究中心主任)