論我國地方政府債務管理制度的構建

[摘要]面對我國地方政府債務規模膨大，2009年地方政府債券的正式發行，國際金融危機對控制地方政府債務風險的要求和我國地方政府債務管理制度嚴重缺失的現狀，地方政府債務管理制度應堅持“全國統一，高標準，嚴要求，責任落實和風險控制第一”的原則來設計，完備地方政府債務管理制度的相關法律，建立地方政府債務過程管理制度、責任終身追究制度、“三位一體”監督管理制度和“紅黃綠燈”網絡風險預警機制。

[關鍵詞]地方政府債務;責任終身追究;“三位一體”監督;“紅黃綠燈”預警

[中圖分類號]F810.20 [文獻標識碼]A [文章編號]1673—0461(2010)09—0085—04

由于我國《預算法》規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，導致我國長期沒有統一完善的地方政府債務管理制度，而隨著國內外形勢的發展變化，迫切需要建立一套統一完整的地方政府債務管理制度，以加強地方政府債務管理。

一、我國構建地方政府債務管理制度的迫切性和必要性

(一)地方政府債務事實上廣泛存在、規模膨大。盡管我國《預算法》規定“地方政府不得發行地方政府債券”，但在事實上，從省市縣到鄉鎮政府均存在各種形式的債務，并且有不少地方政府已經制定實施各自不同的地方政府債務管理制度。如為防范和化解政府債務風險，遼寧省早在2001年就發布了《遼寧省政府債務管理暫行辦法》(第133號)，并根據實踐情況，于2008年發布了《遼寧省政府債務管理辦法》(第219號)。浙江省也在2005年就因為在省市、縣長經濟責任審計中發現地方政府債務管理混亂、缺乏制度等問題而下發了《浙江省人民政府關于加強地方政府性債務管理的通知》(浙政發[2005]5號)、并于2006年初發布了《浙江省地方政府性債務管理實施暫行辦法》(浙政辦發[2006]6號)。這都表明，我國不但地方政府債務大量存在，而且出現了一定風險。

目前關于地方政府債務的準確規模是個未知數數字，但其規模已相當大并仍有加速擴張的趨勢則是共識。比較權威的數據是來自國務院發展研究中心地方債務課題組完成的《關于中國的地方債務問題及其對策思考》的研究報告。據該報告的粗略統計。我國目前地方政府債務至少在10，000億元以上，其中，鄉(鎮)政府債務2，200億元，平均每個鄉(鎮)負債400萬元。

(二)2009年地方政府債券的發行。2009年之前，得到中央政府默許認可的變相地方政府債券主要以兩種形式存在，一種是以隱蔽的、變相的企業債券名義發行的地方政府債券;另一種是國債轉貸，即由中央政府發行國債，再通過商業銀行貸放給地方政府。其規模是2001年為400億元，2002年為250億元。2003年為250億元，2004年為150億元，2005年為100億元。而2009年初《國務院關于2009年地方政府債券有關問題的通知》以及《國務院代理發行地方債券的通知》、《財政部代理發行地方債券暫行辦法》和《財政部關于地方政府債券預算管理問題的通知》等文件的下發，表明中央政府將正式允許地方政府發行“地方政府債券”，盡管形式上由中央政府代發。由此對建立統一的地方政府債券管理制度提出了更為迫切的要求。

(三)國際金融危機對控制地方政府債務風險的要求。由美國“次貸危機”引發的2008年國際金融危機對世界各國的債務，包括政府債務在內的風險控制能力提出了嚴峻挑戰。在此嚴峻形勢面前，要求中國中央政府對地方政府債務展開全面清查、整頓，加強管理，控制風險，健全管理制度。

二、我國地方政府債務管理制度的現狀及問題

(一)建立地方政府債務管理制度法律前提不完備。按照我國《預算法》第二十八條規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制。不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”這是建立地方政府債務管理制度的法律障礙，既然地方預算“不列赤字”，而且目前也還沒有“法律和國務院”的另外規定允許地方政府發行地方政府債券，也就不具備建立地方政府債務管理制度的法律前提。這是我國建立地方政府債務管理制度面臨的而且是必須突破的最重要現狀。

(二)地方政府債務的責任管理制度不明確。明確主體，落實責任，是地方政府債務管理制度最重要、最關鍵的內容，應該在管理制度中有專門的章節作詳細具體、明確有效的規定。但從各地區的政府債務管理制度來看，對債務責任的規定和落實非常不足，留下了許多推諉扯皮，最終找不到具體責任人的“空頭支票”，或是拿納稅人的錢做最終“替罪羊”的規定。這里以相比其它地區規定得比較健全的《吉林省政府債務管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)做說明。2005年，吉林省政府發布的《辦法》，由總則、政府債務的舉借和擔保、政府債務資金的使用、政府債務的償還、政府債務風險的防范和化解、政府債務的監督和附則共七章組成，就是找不到有關“政府債務責任規定”一章，而只是分散在一些條款之中。將這些零散的責任規定，順著邏輯思路追尋下去，發現找不到具體的責任人，而是將責任推到了廣大納稅人身上，由政府的公共財政資金承擔責任。具體是這樣規定的:“第十八條，使用政府債務資金的項目，應實行項目法人責任制，由項目法人對政府債務資金的使用效益負責。”“第二十三條，使用政府債務資金的部門或單位為最終債務人，最終債務人應按舉借政府債務時出具的承諾承擔償債責任;最終債務人的法定代表人為償債責任人，對償還政府債務承擔領導責任;最終債務人的上級主管機關為償債監督責任人。承擔對償債責任人組織償還政府債務的監督責任。”“第三十條，最終債務人對到期政府債務無法償還的。由擔保人承擔償還債務的連帶責任。”“第三十二條，最終債務人應承擔防范和化解政府債務風險的責任。償債監督責任人對本級、本區域政府債務風險的防范和化解承擔最終責任。”這個責任的邏輯推進過程可以從圖1得到反映。如果到期債務能按時償還，則償債責任人、最終債務人、債務擔保人和上級主管機關的債務風險均解除，皆大歡喜;如果償債責任人、最終債務人無法償還債務，則責任先推給債務擔保人。如果債務擔保人能承擔責任，上級主管機關的債務風險解除。如果債務擔保人無法承擔責任，則由上級主管機關承擔最終債務風險。這只是《力、法》的規定而已，而實際上其責任終點不可能到此為止，因為其上級主管機關并不直接創造財富，最終其上級政府財政得買單。上級政府財政要么通過增加納稅人的稅收負擔，要么通過降低公共品數量或質量來實現，將責任讓納稅人來承擔。如果地方財政也無法承擔債務風險責任，由于我國是中央集權單一制國家，其責任最終只能由中央政府財政承擔，責任最終由全國納稅人來承擔。這就是債務責任的最終出口。而其中真正起決定性作用，需要承擔主要責任的具體責任人——法定代表人，此時要承擔的領導責任，要么“異地做官”，大不了辭職而已。至于“對使用效益負責”，更是無法確定，因為絕大部分公益性項目是很難精確測算其短期直接使用效益，“對使用效益負責”實際是一筆糊涂賬，根本無法追究。因此，《債務管理辦法(試行)》規定法定代表人承擔的領導責任和使用效益責任是無關痛癢的責任。

(三)地方政府債務的監督管理制度不健全。目前，統一的地方政府債務監督管理制度沒有建立，各個地方政府發布的債務監督管理制度也不健全。主要體現在監督主體、內容、方式不明確。如《天津市政府債務管理暫行辦法》(津政發[2007]73號)第三十六條規定“財政部門和審計部門應當對政府債務項目執行情況實施監督檢查”;《遼寧省政府債務管理辦法》(2008年第219號)第四條規定“審計、監察等機關在各自職責范圍內依法做好政府債務的監督工作”;《內蒙古自治區政府性債務管理暫行辦法》(政辦發[2007]54號)第二十七條規定“最終債務人的上級主管機關為償債監督責任人，對最終債務人償還政府性債務承擔監督職責”。而兩個最重要的監督主體——人大和納稅人均未在制度中有任何體現。對債務的監督內容和方式也未作出明確具體的規定。

(四)地方政府債務管理的風險預警制度缺失。目前沒有建立全國的地方政府債務風險預警制度，各地的相關規定也很不健全。如《遼寧省政府債務管理辦法》(2008年第219號)第十四條規定“債務率超過100%的，應當經省財政部門審核后，報省政府批準”，表明即使債務率超過100%，只要經過批準還是可以繼續發債。第三十三條規定“政府應當建立政府債務預警機制”，而實際上并不健全。《內蒙古自治區政府性債務管理暫行辦法》(政辦發[2007]54號)第三十九條規定“各級政府應建立政府性債務預警機制”，并規定“負債率安全線為10%;財政債務率警戒線為100%;財政償債率警戒線為15%”，只要有“一項指標超出警戒線，則不得舉借新債”。“特殊情況需要舉借新債的，須經自治區財政廳報自治區人民政府批準”。現在的問題是這些警戒線指標是否適合我國當前國情，完整的政府性債務預警機制怎樣建立，讓其真正發揮預警作用。至于《吉林省政府債務管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)則根本沒有對風險預警制度作任何規定。

三、地方政府債務管理制度的構建設想

(一)地方政府債務管理制度構建的原則。結合我國“單一制”國家，中央政府是事實上的地方政府債務最后擔保人和當前地方政府強烈的借債欲望以及畸形的地方官員政績考核制度，地方政府債務管理制度應堅持“全國統一，高標準，嚴要求，責任落實和風險控制第一”的原則來設計。“全國統一”就是制度應全國統一，但在具體條款內容規定上可有一定靈活性，讓各地因地制宜使用，但這種靈活性必須嚴格控制范圍，宜小不宜大。“高標準，嚴要求”就是說因我國明確規定地方政府借債還是處于初始階段，經驗不足，別國經驗不能完全照搬，制度規定應從嚴從緊設計，不應給地方政府留下可鉆的空子。“責任落實和風險控制第一”應成為我國地方政府債務管理制度設計的核心內容，制度的所有內容均應圍繞“責任落實和風險控制”來進行。

(二)完備建立地方政府債務管理制度的相關法律。將《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第十八條規定的重點審查內容增加一款，即“(七)本級及其下屬地方政府的債務使用和余額情況”，同時將“全國人民代表大會常務委員會還應當重點審查國債余額情況”修改為“全國人民代表大會常務委員會還應當重點審查國債和地方政府債務余額情況”，賦予各級人民代表大會常務委員會監督地方政府債務的法律依據。將《中華人民共和國預算法》第二十八條修改為“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制。但根據經濟形勢需要，經國務院批準，省、自治區、直轄市、計劃單列副省級市預算可以列限量赤字，并可按照法律和國務院規定，發行地方政府債券，但禁止舉借其它各種變相的政府債務。省、自治區、直轄市、計劃單列副省級市以下的各級預算禁止列赤字，禁止發行地方政府債券及各種變相的政府債務。制定《地方政府債務管理法》，對地方政府的舉債主體，條件、方式、規模、用途、償還、風險預警與控制、責任等作出規定，為地方政府債務管理及相關制度的建立提供法律依據。

(三)建立地方政府債務過程管理制度。建立完善的地方政府債務的發行、使用、償還和信息全程公開制度。(1)明確規定發行要素。明確規定近期地方政府債務的發行主體只限于省、自治區、直轄市、計劃單列副省級市政府。其它地方政府債務禁止發行債務，并對發行規模、時間、地點、方式、期限、對象等債務要素作出明確規定。(2)采用列舉法規定使用范圍。明確規定地方政府債務的使用范圍，并采用列舉法具體列出地方政府債務建設項目，項目表由國務院定期發布和更新。只簡單規定公益性建設項目和基礎設施項目是很不夠的，這樣將給地方政府債務使用留下巨大漏洞。因為公益性建設項目和基礎設施項目這兩個概念本身的內涵和外延彈性都是很大的。如《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法(試行)》就規定“本辦法所指公益性建設項目，主要包括:(1)黨政工團、人大政協、公檢法司、人民團體機關的辦公業務用房及培訓教育中心等。(2)看守所、勞教所、監獄、消防設施、審判用房、技術偵察用房等政法設施。”很顯然，這些公益性建設項目屬于禁用債務資金的范圍，但如果沒有采用列舉法將之排除在地方債務使用范圍之外，地方政府將想方設法將債務資金用以這些本該禁止的項目。(3)地方政府建立償債基金，并列入地方政府預算，由地方政府償還債務。由于政府債務建設項目主要是追求宏觀的、長期的社會效益項目，其直接短期的經濟效益很難測算，其債務的償還不應該有使用單位或建設單位承擔。比如債務資金用以建設一所小學，其債務不可能讓這所小學通過對學生收費來償還的。這有悖于《義務教育法》，只能由政府安排預算資金償還。對于可以采取收費的債務建設項目，比如路橋項目，可規定其收費收入的一定比例列入政府償債基金用以償還債務，建設項目債務一旦償還完畢，立即取消收費。(4)實行地方政府債務信息全程完全公開制度。這是確保地方政府債務使用安全有效不可或缺的制度。由于地方政府債務建設項目都是民用項目，不會涉及泄漏國家機密問題，信息全程完全公開是可行的。

(四)健立地方政府債務責任終身追究管理制度。明確規定地方政府債務的責任主體、責任內容和責任追究制度。明確規定地方政府債務的責任主體應包括國務院及其相關主管部門和分管領導、地方政府及相關主管部門和分管領導、債務建設使用單位和直接責任人。其中國務院及其相關主管部門和分管領導承擔宏觀領導責任，地方政府及相關主管部門和分管領導對債務發行、使用和償還承擔主要責任，債務建設使用單位和直接責任人主要承擔使用責任。另外，還要建立嚴格的責任追究制度，對各級地方政府債務分管領導和直接責任人視其情節、后果輕重，可依法終身追究行政和刑事責任。只有建立嚴格的責任終身追究制度，才能有效抑制“政績工程”、“短命工程”，才能從根本上克服地方政府債務管理的“弱動力”問題。

(五)建立地方政府債務“三位一體”監督管理制度。地方政府債務的監督主體應包括政府、人大及其常委會、輿論與納稅人。(1)政府監督屬于內部自我監督。國務院及其相關主管部門，其中國家審計署應對全國地方政府債務實施宏觀審計監督，財政部應對全國地方政府債務實施宏觀日常監督;地方政府及其相關主管部門，其中地方審計廳(局)應對本級地方政府債務實施具體全面審計監督，財政廳(局)應對本級地方政府債務實施具體全面日常監督。(2)人大及其常委會監督。全國人大及其常委會主要對全國地方政府債務實施總量控制和總體用途審查監督;地方人大及其常委會主要對本級地方政府債務實施規模控制和具體用途審查監督。(3)完善輿論監督與納稅人監督制度。輿論監督和納稅人監督主要是通過電視、廣播、報紙、雜志和網絡等公共媒體發揮監督作用，必須確保這些渠道的暢通。納稅人是地方政府債務責任的最終最大承擔者，必須給納稅人最大的監督管理權，并提供充分實現監督管理權的條件。其中最關鍵的條件是債務發行、使用、償還等信息全程完全公開，讓納稅人能便利地獲得全部信息，目前最理想的信息公開渠道是網絡公開，應規定為必須的公開方式。

(六)建立地方政府債務“紅黃綠燈”網絡風險預警機制。建立全國統一的地方政府債務風險“紅黃綠燈”預警網絡系統。系統由中央和地方兩個風險預警層次構成，分別由財政部和地方財政廳(局)管理。財政部負責全國地方政府總債務風險預警并對各地方政府債務風險實施監控，地方財政廳(局)負責本級地方政府債務風險預警。預警指標至少應包括負債率、債務率、償債率等三個指標，并將全國地方政府總債務風險預警各指標稱為總負債率(等于年末全國地方政府總債務余額，當年全國各地方GDP之和)、總債務率(等于年末全國地方政府總債務余額，當年全國各地方財政收入之和)、總償債率(等于當年全國地方政府債務還本付息總額/當年全國各地方財政收入之和)，各地方政府債務風險預警各指標稱為××省(自治區、市)負債率、××省(自治區、市)債務率、××省(自治區、市)償債率。結合國際經驗和我國國情，各預警指標應從嚴設計警戒值(見表1)。

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責任編輯:張改蘭