遼寧省養老保險改革試點與養老金財務可持續運行分析

[摘要]根據國務院試點方案，遼寧省對本省養老保險制度進行了調整與優化。實證測算表明，遼寧省“十一五”規劃中的不同發展方案，對改革試點中的遼寧省養老保險收支狀況產生很大影響;此外通過拍賣國有資產、加大財政支持力度、提高收繳率將會有利于遼寧省養老保險收支赤字的彌補。

[關鍵詞]養老保險制度;改革試點;“十一五”規劃;收支狀況

[中圖分類號]F840.67 [文獻標識碼]A [文章編號]1673—0461(2010)09—0052—04

隨著經濟的發展和人類壽命的延長，全球普遍出現了人口老齡化趨勢。傳統的現收現付財務模式在人口老齡化的沖擊下越發難以為繼。中國也由于人口老齡化等原因，于上世紀90年代對養老保險制度進行了幾次重大改革，確立了部分基金積累財務模式。但是，由于養老保險制度中的若干關鍵性問題沒有得到最終解決，因此在進入新世紀后，國務院選擇遼寧省作為養老保險制度改革試點省份，期望通過遼寧的改革探索出一條新路，以對完善我國養老保險制度提供借鑒。

一、養老保險制度財務模式的理論劃分

從全球來看，世界各國的養老保險制度雖然在制度形式、運行方式上千差萬別，但是都可以根據養老保險制度的結構、融資、管理、實施主體、給付標準等方面的相同特點，將其劃分為若干種類。從融資方式劃分，養老保險制度可分為三種，即現收現付制、完全基金積累制、部分基金積累制。這是目前世界上對養老保險制度進行劃分的主要標準。部分基金積累制是介于現收現付制、完全基金積累制兩種模式之間的一種選擇。它根據兩方面收支平衡的原則確定費率，即當期籌集的資金一部分用于支付退休者的養老金，另一部分為在職者預留下來，用于今后的養老，在滿足一定時期(通常為5年—10年)支出的前提下，留有一定的積累金。部分基金積累制既不像現收現付財務模式不留積累基金，也不像完全基金積累模式那樣預留長期使用的基金。它的儲備基金規模比現收現付財務模式大，比完全基金積累模式小。我國在改革開放前基本沿用的是現收現付制，而改革開放后，隨著人口老齡化趨勢的不斷加深，我國已建立起部分基金積累養老保險制度。我國養老保險制度在財務上分成了兩個部分，其一是在財務運行上仍然采用現收現付制的部分，被稱為“社會統籌”部分;其二是在財務運行上采用完全基金積累制的部分，被稱為“個人賬戶”部分。因此，中國的公共養老金計劃也被稱為“統賬結合”養老保險制度。

二、遼寧省養老保險制度改革背景及試點方案

(一)遼寧省養老保險制度改革背景

由于中國傳統的養老保險制度主要覆蓋城鎮國有和集體企業，而遼寧省是全國重要的老工業基地，國有和集體企業非常集中，這意味著遼寧省要承擔比全國平均水平高得多的養老保險負擔。遼寧省養老保險制度在兩方面表現出失衡的趨勢，其一是在職職工與退休職工人數增長速度上的失衡;其二是養老金收入增長速度與支出增長速度上的失衡。在第一種失衡方面，2003年全國平均的養老保險制度贍養系數為34.5%，而遼寧省為42.9%，這表明全國平均每2.9個在職職工贍養1個退休職工，而遼寧省則減少為2.3個在職職工贍養1個退休職工，養老保險負擔明顯高于全國平均水平。1998年—2003年期間，參保在職職工由635萬人增長到689萬人，年均增長1.37%;而同期參保退休職工的人數由237萬人增加到296萬人，年均增長3.78%，增長速度高出參保在職職工近2.5個百分點。二者發展速度的不平衡導致在職職工的養老保險負擔日益沉重。在第二種失衡方面，1998年—2003年期間養老金統籌收入的年均增長速度達到7.51%，同期養老金統籌支出的年均增長速度為8.34%，高出收入增長速度0.83個百分點，這導致養老金收支持續赤字，赤字額由1998年的19億元，增長到2003年的38億元，整整增加了1倍。加之養老金替代率高，企業破產現象較多，也嚴重影響了全省養老金的支付能力。

(二)遼寧省養老保險制度改革試點的基本政策

為與國務院提出的改革試點方案相配合，遼寧省政府對有關養老保險制度的各項規定進行了相應修改，遼寧省養老保險制度改革試點的基本政策可以概括為以下幾個方面:

1.擴大養老保險制度實施范圍。養老保險制度的覆蓋范圍不僅限于遼寧省國有企業和城鎮集體企業，而且外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及職工、企業化管理的事業單位及職工、城鎮個體工商戶業主及雇員、自由職業者都包括在內。

2.優化養老保險費的征繳結構。企業基本養老保險費社會統籌部分以上月工資總額作為繳費基數，企業的繳費比例一般為企業工資總額的20%左右。職工個人繳納養老保險費的比例由11%統一調整為本人繳費工資的8%，并全部計入個人賬戶。自由職業者、城鎮個體工商戶業主按本人繳費基數的18%繳納，其中8%計入個人賬戶，10%劃入社會統籌基金。

3.規范個人賬戶基金管理。個人賬戶基金由省級社會保險經辦機構統一管理，實行省級核算、分級支付的管理體制。個人賬戶基金全部存入國有商業銀行，除預留兩個月個人賬戶基金支出額用于當期支出外，全部用于購買國債，以實現保值增值。

4.規范養老金計發辦法。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，職工達到法定退休年齡且個人繳費年限滿15年的(個人繳費年累計12個月為1年)，按月領取基本養老金。個人繳費不滿15年的，不發給基礎養老金，個人賬戶全部儲存額一次性支付給本人。繳費年限超過15年的，每超過一年增發上年度本省職工月平均工資的0.6%。

5.強化養老保險基金管理

基本養老保險基金納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線，專項管理，專款專用。

三、基于“十一五”規劃方案的遼寧省社會統籌養老金收支測算

遼寧省養老保險制度改革試點的開展適逢遼寧省“十一五”規劃方案出臺之時，因此測算遼寧省養老保險收支狀況就無法回避“十一五”規劃方案中所設計的各項發展參數，同時這些參數作為養老保險制度運行的宏觀背景也決定著遼寧省養老金財務收支狀況。本測算不僅考慮“十一五”期間養老保險收支變動情況，而且將測算時期延長到2020年，目的是希望在一個較長的時間段內發現養老保險收支的變動規律。以下將依據遼寧省“十一五”規劃設計的三個發展方案，結合遼寧省經濟、人口發展指標，運用亞洲銀行開發的PROST軟件對遼寧省養老保險社會統籌收支狀況作以預測。

(一)“十一五”規劃方案一條件下的養老金統籌收支預測

“十一五”規劃方案一對遼寧省宏觀經濟主要指標的預測是，GDP以年均9%的速度增長，到2010年遼寧省GDP總量達到13，660億元，2010年居民消費價格指數為102.5，城鎮居民人均可支配收入年均增長速度為9.5%，到2010年達到13，631.7元。根據以上條件，測算養老金統籌收支狀況為:在測算期間內養老金收支始終處于赤字狀態，并且赤字額度較大。在測算的起始年2006年，養老金統籌收入為94.82億元，統籌支出為194億元，當期赤字額為99.18億元。2006年-2020年期間，養老金統籌收入以年均9.66%的速度增長，同期支出的增長速度為6.11%。在測算的終止年2020年，養老金統籌收入為378.07億元，統籌支出為472.18億元，當期赤字額為94.11億元。總體來看，在測算期內養老金赤字出現了由初期的逐漸擴大，然后逐漸又向初期水平恢復的變動趨勢。

(二)“十一五”規劃方案二條件下的養老金統籌收支預測

“十一五”規劃方案二對宏觀經濟主要指標的預測是，GDP以年均10%的速度增長，到2010年遼寧省GDP總量達到14，600億元，2010年居民消費價格指數為103.5，城鎮居民人均可支配收入年均增長速度為11.9%，到2010年達到15，153.2元。根據以上條件，得到的養老金統籌收支狀況為:在測算期間內養老金收支始終處于赤字狀態，但赤字額度較“十一五”規劃方案一的規模有所縮小。在測算的起始年2006年，養老金統籌收入為94.82億元，統籌支出為194億元，當期赤字額為99.18億元。2006年-2020年期間，養老金統籌收入以年均6.57%的速度增長，同期支出的增長速度為6.81%。在測算的終止年2020年，養老金統籌收入為433.11億元，統籌支出為521.33億元，當期赤字額為88.22億元。總體來看。在測算期內養老金赤字出現了一定程度的減少。

(三)“十一五”規劃方案三條件下的養老金統籌收支預測

“十一五”規劃方案三對宏觀經濟主要指標的預測是，GDP以年均11%的速度增長，到2010年遼寧省GDP總量達到15，700億元，2010年居民消費價格指數為104.5，城鎮居民人均可支配收入年均增長速度為14%，到2010年達到16，619.3元。根據以上條件，得到的養老金統籌收支狀況為:在測算期間內養老金收支始終處于赤字狀態，但赤字額度不但較“十一五”規劃方案一的規模有所縮小，而且也小于“十一五”規劃方案二的規模。在測算的起始年2006年，養老金統籌收入為94.82億元，統籌支出為194億元，當期赤字額為99.18億元。2006年-2020年期間，養老金統籌收入以年均11.65%的速度增長，同期支出的增長速度為7.52%。在測算的終止年2020年，養老金統籌收入為495.52億元，統籌支出為575.38億元，當期赤字額為79.86億元。總體來看，在測算期內養老金赤字出現了較大程度的減少。

(四)對“十一五”規劃三種方案的養老金統籌收支的比較

三種方案下的養老金統籌收支狀況在2014年前基本接近，并沒有出現過于明顯的差別。如下圖l所示。

在2006年—2014年期間，三種方案下的養老金收支赤字額的差別極小，最多沒有超過1億元;而2014年之后，差別開始顯現出來，三種方案下的養老金收支赤字額差距越來越大，到2020年三種方案的赤字額差距高達6億元—9億元。具體的趨勢是，“十一五”規劃方案三(宏觀經濟增長最快的方案)使養老金統籌收支赤字減少的幅度最大;“十一五”規劃方案一(宏觀經濟增長最慢的方案)使養老金統籌收支赤字減少的幅度最小;而“十一五”規劃方案二(宏觀經濟增長適中的方案)使養老金統籌收支赤字減少的幅度界于前二者之間。由此可見，宏觀經濟增長越快，越有利于養老金統籌收支赤字問題的解決。

四、保持遼寧省養老保險制度財務長期可持續運行的對策

從宏觀角度來講，解決養老保險收支赤字無非是開源或節流兩方面的辦法。在開源政策方面，可采用提高養老保險基金的投資回報率、加快企業補充養老保險制度的建設、擴大養老保險制度覆蓋面、拍賣部分國有資產、加大財政轉移支付力度、提高收繳率等措施。而在節流政策方面，則可采用推遲退休年齡、降低養老金替代率等措施。

但以上的措施僅在理論上可行，因為提高養老保險基金的投資回報率要依靠資本市場的完善，目前我國還不具備這一方面的條件;加快企業補充養老保險制度的建設會導致企業負擔的加重，這在國有企業戰略性調整和為企業減負的大背景下，顯然不具有可行性;擴大養老保險制度覆蓋面則是一柄“雙刃劍”，它在增加目前養老金收入的同時也背負了未來對新加入者進行養老支付的沉重負擔;推遲退休年齡確實可以減少養老金給付規模，但是由于勞動者會將較低的退休年齡看作是第二次擇業的機會，如果貿然提高退休年齡肯定會受到尚未就業者的反對和抵制;降低養老金替代率是減少退休者養老金數量的措施，由于養老金給付的剛性特點，降低養老金替代率會帶來很大的政治風險。綜上所述，目前具有可行性的對策只有拍賣部分國有資產、加大財政轉移支付力度、提高收繳率三項。

(一)拍賣部分國有資產彌補養老金收支赤字拍賣部分國有資產首先要分析國有經濟的競爭力，要準確找到不具有競爭力的一般性競爭特點的國有資產，然后將其固定資產進行拍賣。這樣既能彌補養老金赤字又符合國有經濟戰略性調整的要求，是“一箭雙雕”的政策。確定不同行業的國有經濟競爭力，可以通過選擇能夠反映國有經濟行業間和行業內兩個方面的競爭力指標，計算全部國有經濟的競爭力得分，并依據該得分對國有經濟競爭力進行排序，通過排序的結果評價國有經濟的現實競爭力。

通過測算，在遼寧省37個工業行業中，國有經濟不具有競爭力的行業有16個。分別是皮革、毛皮、羽絨及其制品業;木材加工及竹藤棕草制造業;橡膠制品業;食品加工業;家具制造業;非金屬礦物制造業;金屬制品業;食品制造業;紡織業;服裝和其他纖維制品制造業;造紙及紙制品業;塑料制品業;文教體育用品制造業;印刷業、記錄媒體的復制;飲料制造業;煙草加工業。這些行業的國有固定資產為160.8億元。如果這些行業的固定資產被拍賣，所獲得的資金用于養老金赤字的補償，將會對養老保險制度財務的可持續運行產生良好的影響。

(二)加大財政轉移支付力度彌補養老金收支赤字

“十一五”規劃方案一對財政收入的預測為，2010年財政收入達到827.1億元，年均增長率為10%;“十一五”規劃方案二對財政收入的預測為，2010年財政收入達到1，050億元，年均增長率為11.5%;

“十一五”規劃方案三對財政收入的預測為，2010年財政收入達到1，670億元，年均增長率為15%。依據“十一五”規劃方案對財政收入的預測，我們可以測算財政轉移支付對養老金赤字的影響。

在“十一五”規劃方案一前提下，如果遼寧省財政能夠以年收入的10%作為養老金赤字補償資金，則將從2012年起可以完全彌補養老金統籌收支赤字。在“十一五”規劃方案二前提下。如果遼寧省財政能夠以年收入的10%作為養老金赤字補償資金，則將從20lO年起可以完全彌補養老金統籌收支赤字。在“十一五”規劃方案三前提下，如果遼寧省財政能夠以年收入的10%作為養老金赤字補償資金，則將從2008年起可以完全彌補養老金統籌收支赤字。

(三)提高養老金收繳率以增加養老金收入

該方案的實質就是加強政府對養老金費收繳的監管力度，通過逐步提高養老金收繳率，增加養老金有效供款。具體的方案是，將目前82%的收繳率提高到95%的水平，這在意味著減少了欠費現象的發生，對改善養老金統籌收支有一定益處。以“十一五”規劃方案一為基礎，在提高收繳率之前，2006的養老金統籌收支赤字額為99.18億元，2020年為94.11億元。而在提高收繳率之后，2006年的赤字額為84.42億元，比調整前的赤字額減少14.76億元;2020年的赤字額為35.14億元，比調整前的赤字額減少58.97億元。以“十一五”規劃方案二為基礎，在提高收繳率之前，2006的養老金統籌收支赤字額為99.18億元，2020年為88.22億元。而在提高收繳率之后，2006年的赤字額為84.42億元，比調整前的赤字額減少14.76億元。2020年的赤字額為20.65億元，比調整前的赤字額減少67.57億元。以“十一五”規劃方案三為基礎，在提高收繳率之前，2006的養老金統籌收支赤字額為99.18億元，2020年為79.86億元。而在提高收繳率之后，2006年的赤字額為84.42億元，比調整前的赤字額減少14.76億元。2020年的赤字額為2.56億元，比調整前的赤字額減少77.3億元。

以“十一五”規劃三種方案為基礎，調整收繳率后都使養老金統籌收支出現了相同的變化趨勢，即養老金赤字額不斷減少，而且經濟速度增長速度最快的方案三使養老金赤字額減少的幅度最大，經濟速度增長速度最慢的方案一使養老金赤字額減少的幅度最小，經濟增長速度適中的方案二使養老金赤字減少的幅度位于前二者之間。盡管提高收繳率后測算期內的養老金統籌收支沒有出現盈余，但是赤字額的逐漸減少在一定程度上有利于養老保險制度的健康運行。

綜上所述，采取具有可行性的拍賣部分國有資產、加大財政轉移支付力度、提高收繳率的措施，都能夠在一定程度上解決或減少養老金統籌收支赤字。這三項措施可以分開使用，也可綜合運用。如果要綜合運用，則應確定各政策之間的適當比例，使各項政策協調搭配，這樣能夠更好地解決養老金收支赤字，保持遼寧省養老保險制度財務的可持續運行。

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責任編輯:張丹郁