國退民進 步入時間窗口

目前中國正處于國退民進的時間窗口。由于國企的盈利水平今年大幅提升，此時減持國有資產，有利于獲得理想的價格，民間資本接棒的意愿也會較高，減持收入還可用于解決地方政府融資平臺的債務問題及惠民生。在總量減持的同時，可以采取存量優化的策略，比如，可以把國企委托給優秀的管理團隊經營，國有資本也可以參股業績好的民企，從而實現國有資本的保值增值，提高中國經濟的市場化程度。

從財政平衡角度看國退民進的意義

今年5月，國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（簡稱“新36條”），其中明確界定了政府投資的范圍，即政府投資主要用于關系國家安全、市場不能有效配置資源的經濟和社會領域；表示對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域，應鼓勵和支持民間資本進入；并進一步提出，國有資本要把投資重點放在不斷加強和鞏固關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，在一般競爭性領域，要為民間資本營造更廣闊的市場空間。隨后，在發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》中，又明確要“推動國有資本從一般競爭性領域適當退出”。可見，國務院已經把國有資本的退出和支持民間資本進入表述得非常清楚了。

自去年初提出兩年４萬億的公共投資計劃后，有關“國進民退”的說法越來越普遍。這一方面反映出次貸危機之后，外部需求銳減，對民營經濟的沖擊尤其大，民營企業經營狀況惡化，民間資本的投資意愿大幅下降；而另一方面，國有資本不僅大量進入公共設施的投資領域，還進入到不少原先民營資本占優的領域，如房地產、煤炭采掘等行業。但這一“國進民退”的現象，從財政收支的角度看是不可持續的。

首先是國有資本進入的公共投資領域，主要是公路、鐵路、機場等基礎設施行業，在上一輪經濟周期中，這些行業的需大于供非常明顯，如今，除了鐵路之外，其他的道路交通都已經相對過剩，因此，民間資本普遍不愿參與投資，與上一輪周期中的大規模參與形成鮮明對照。這就意味著，這些主要依靠銀行信貸支持的項目，未來將無法形成足夠的現金流來還債（詳見2009年10月本專欄文章《高速公路：通向繁華還是荒涼》）。因此，為應對次貸危機對國內經濟影響所付出的代價，就是中央政府債務率的上升，最近兩年的中央財政預算赤字累計達到2萬億元。

其次，各地政府借中央政府提出的保八目標，紛紛設項目、建立融資平臺，使得實際的公共投資規模遠超中央目標，其本質是由長期以來對地方政府的評價方式和目標決定的，即把當地GDP增長率作為首要目標。據銀監會統計，到2009年末，地方政府融資平臺的貸款余額為7.38萬億元，這還不包括地方政府通過這一平臺的發債額。而地方政府通過拍賣土地所獲得的收入，即便在收入最高的2009年，也不過是1.4萬億元左右，今后，隨著商業性房地產投資嚴控政策的出臺，土地財政收入將不斷減少，這將使得地方財政收入的增幅低于支出，某些地方政府將面臨實質上“破產”的窘境。

第三，地方政府主導的公共投資，大部分依靠銀行資金，但明顯存在擔保和抵押不實的問題，這將加大銀行的信貸風險。從歷史上看，我國銀行業的壞賬率提高，主要都是由地方政府的投資沖動和國有企業經營不善引起的，而民間投資所引發的銀行壞賬規模所占比例很小。即便是目前房地產調控所引發的房價可能回落，其實對銀行構成的壞賬風險也不大，除非回落幅度超過30%。

從以上三個方面可以看出，無論中央、地方還是銀行，都難以承受這種依賴政府投資拉動的經濟增長模式。而債務問題的凸顯，又需要有解決方案，如果土地財政難以為繼，那么，依靠轉讓國有資產來獲得財政收入，與土地財政相比，利大而弊少。因為此舉并不會增加或減少社會投資總規模而使得經濟受影響；而且，政府所得收入既可以還債，又可以用于民生，增加社會總需求。所以，從財政的角度看，從政府的債務結構看，都能夠起到平衡財政收支、改善資產負債表的作用。

國有資本退出正逢“時間窗口”

中國的國退民進始于1998年，其中，國有企業退出規模比較大的是在1998-2002這四年間。1998年是國有企業虧損面最大的一年，當時國家采取“抓大放小、國退民進”的政策，可謂是局勢所逼。通過四年的國有企業改革、轉制、轉讓、拍賣、減持等手段，國退民進的效果非常明顯。數據顯示，1998-2003年，國有及國有控股企業戶數從23.8萬戶減少到15萬戶，減少了40%；實現利潤從213.7億元提高到4951.2億元，增長了22.2倍；國有企業資產總額從14.9萬億元增加到19.7萬億元，凈資產從5.21萬億元增加到8.36萬億元。這表明，國有經濟并未因國退民進的快速發展而停滯不前。

然而，自2005年之后，國有及國有控股企業的發展速度明顯落后于民營企業。比較2009年國有和私營企業的各項指標可見：在工業增加值方面，私營企業同比增長18.7%，國有企業增長6.9%；在總資產方面，私營企業同比增長20.1%，國有企業增長14%；在從業人數方面，私營企業增加5.3%，國有企業增加0.8%；在主營業務收入上，私營企業增長18.7%，國有企業降低0.2%；在最重要的指標企業利潤方面，私營企業增長17.4%，而國有企業則下降4.5%。可見，在大家感覺上認為國進民退最明顯的2009年，卻是民營經濟增長遠超國有經濟的一年，無非是國有經濟在固定資產投資的增長率上確實大大超過民營經濟。

因此，從過去30多年的發展趨勢看，雖然國有企業在深化改革和建立現代企業制度方面取得了不俗的成績，個別年份盈利增長較快，但不容否認的是，國有經濟在整個經濟中的份額都在不斷下降，對中國經濟增長中最大難題之一—就業的貢獻也非常小。而在社會資源的配置方面，國有企業卻占有了相對多的資源，比如低成本的土地獲取、礦產資源的廉價開發權、銀行信貸的傾斜、市場壟斷等，此外，80%的央企已經成為上市公司，也可以看成其擁有“直接融資優先權”。因此，在市場競爭條件下，國企與民企的地位并不對等，但前者卻不能利用優勢而取勝。

鑒于此，“推動國有資本從一般競爭性領域適當退出”已經成為發改委今年深化經濟體制改革的重要內容之一。而選擇在今年開始退出，其時間上具有一定的合理性。

第一，今年是政府開展兩年４萬億公共投資刺激計劃的第二年，明年這一刺激政策面臨退出，這意味著，在國有資本退出的同時，需要民間資本來接棒，才能保持經濟平穩發展。事實上，從2009年底起，國有企業的固定資產投資增長率已經下降，而民營企業的增長率上升，也說明國企已經完成了階段性使命，下一階段中國經濟的增長還得靠民間資本來推動（附圖）。

第二，地方政府融資平臺所累積的債務問題已經開始清理，需要各級政府拿出部分財政收入作為清償安排，而通過減持國有資產獲得的收入可以彌補清償資金不足的問題。

第三，2010年中國經濟將好于去年，國企的盈利水平也大幅提升，估計今年國企的利潤總額在1.7萬億元左右，這對于提升整體轉讓價格比較有利。相比而言，1998-2002年的國有資產減持處于國企虧損面較大的階段，雖然減持非常迫切，但價格肯定過低了。

因此，目前正處于國退民進的時間窗口，如果不利用這一時間窗口鼓勵民間資本參與投資，讓國有資本從一般競爭性領域適度退出，那么等到下一階段經濟增速放緩時，恐怕減持的價格就不是那么理想了，而民間資本接棒的意愿也會降低。

國有資本可采取總量減持、存量優化的策略

即便國有資本不退出，未來國有經濟在整個國民經濟中的比重也將不斷下降，這是市場經濟條件與經濟高增長的雙重因素決定的。但是，如果國有資本不選擇適當的時機退出，那么未來如果是無奈退出，則無異于被淘汰出局。從“新36條”看，可以讓民間資本參與的領域非常之廣，如金融、電信、石油天然氣等原先被認為事關國計民生的領域，民資都可以參與（附表）。同時，最有操作性意義的條款在于打破了國有資本的“控股慣例”，“鼓勵和引導民營企業通過參股、控股、資產收購等多種形式，參與國有企業的改制重組，合理降低國有控股企業中的國有資本比例”。

因此，按照“新36條”的規定，在操作層面上，最好能夠提出一個國有資本的減持總量，或各地國資委根據當地的財政收支狀況，提出減持規模，報國務院審批。筆者曾計算發現，至2008年末，我國經營性國有資產凈值（含金融企業）約為15.6萬億元；如果減持20%，平均按凈值的1.3倍出售，則可以獲得4.1萬億元的收入。這足夠解決地方政府融資平臺的債務問題及償還財政部替地方政府發行的兩年4000億元地方債了。

根據發改委確定的“國有資本從一般競爭性領域適當退出”原則，國有資本退出的空間實際上非常大。以中央企業為例，大部分企業從事的經營業務并不屬于關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。據中央企業產權登記顯示，截至2008年底，在全部98個國民經濟行業中，一級企業在其中41個行業有分布，二級企業在其中81個行業有分布，三級、四級以下企業分別在87個和85個行業中有分布。如此寬泛的經營業務，顯然大部分不屬于“命脈”行業，也不能突顯主營業務，而國資委也提出“力爭在2010年年底之前將中央企業減少到80-100家”。

央企尚且如此，地方國企從事一般競爭性領域的經營就更多了，有更大的退出空間，關鍵看地方政府是否有足夠大的壓力去減持國有資本。日前，國務院已經發文要清理地方融資平臺，銀監會則要求銀行推動地方政府在任期內履行還款責任，以避免脫逃償還義務。如果這些措施能夠真正落實到位，則地方就有了減持國有資產的動力，國退民進就能真正展開。

事實上，目前國資所涉足的行業大部分屬于一般競爭性領域，因此，發改委對于國有資本退出的提法是“適度退出”，而非“完全退出”，此前的提法還有“抓大放小”、“做強做大”、“有進有退”等，為此還引發了很多歧義。但筆者認為，國有資本本質上屬于社會公共資本，不歸屬于任何利益團體或個人，管理好國有資本，實現保值增值才是根本目的。因此，在總量減持的同時，優化存量十分必要。目前，各地都紛紛成立了國資經營公司，進行股權管理、市值管理等嘗試，有些還模仿新加坡淡馬錫的模式，這一方向應該是對的，但步伐可以邁得更大些。

比如，全國社保基金的做法值得推廣，即認識到自身的專業水準和人才儲備都不足以管理那么龐大的資產規模，就將部分社保基金委托給國內經驗豐富的基金管理公司和優秀的基金經理來管理。既然社保資金可以如此，國有企業同樣可以委托給優秀的企業家或優秀的管理團隊來經營。同樣，國有資本可以從某些經營不善的企業中退出，也可以參股到業績好的民營企業中去。

如果我們比較國內諸多的優秀企業和行業龍頭企業，可以發現，優秀企業大部分都是民營企業；而行業龍頭中，凡國企絕大部分是依靠非競爭手段獲得龍頭地位的。因此，要讓國有資本獲得較高的回報，還是需要轉變政府的職能和國資管理的模式，讓國有資本與民間資本更多地融合在一起，把國有資本的經營和管理更多地交給市場產生的企業家和經理人來運作。如在不違背自由競爭的原則下，可以讓中國最優秀的銀行、保險公司來參股國有的銀行和保險企業，讓國內成長最快的汽車、家電企業來參股同行的國有企業，并讓他們的管理團隊參與其管理。

中國政府所擁有的龐大國有資產規模，是其他市場經濟國家望塵莫及的，將其適當減持，能讓政府的資產負債表變得非常健康。減持國有資產的意義，并不單單是降低政府的債務水平、降低金融系統的風險，或者給民間投資更多的機會；而是通過國退民進，提高中國經濟的市場化程度。當政府所掌控的資產減少時，政府就更容易轉變其職能，從一個經營型政府轉變為服務型政府，從而更加注重社會保障和公平，并進而推進中國經濟增長方式的轉變，讓中國經濟的增長可持續。