土地管理制度改革的主要走向

目前，我國的土地管理制度是城市國有、農(nóng)村集體所有的二元體制，統(tǒng)一的土地市場沒有建立，嚴(yán)重依賴建設(shè)用地指標(biāo)這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“一刀切”的手段來管理土地，越來越步入城市建設(shè)用地緊缺、農(nóng)民土地權(quán)利被侵犯和土地利益矛盾加劇的多難境地，已經(jīng)到了不可持續(xù)、難以為繼的地步。

改革這一制度，核心是統(tǒng)一土地市場，提高土地的市場化配置程度，發(fā)揮建設(shè)用地的最大效益。黨的十七屆三中全會明確提出“要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，2010年的中央一號文件也把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展列為重點(diǎn)，旨在加快土地管理制度從二元走向統(tǒng)一，逐步形成發(fā)育完善的土地市場。

一、 改變土地政策二元分割格局，實(shí)現(xiàn)兩種土地公有制地位與產(chǎn)權(quán)平等

在土地二元所有背景下的任何制度設(shè)計(jì)，至多只能實(shí)現(xiàn)“局部正義”或“部分公平，”不可能真正建立起“公平合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場”。目前的集體土地與國有土地雖然都為公有，但在實(shí)際運(yùn)作上并不平等。為此，利用中國城市化不斷加快的時局，賦予集體土地以完整的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)兩種公有制土地地位和產(chǎn)權(quán)的平等，應(yīng)當(dāng)成為中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的首選目標(biāo)。當(dāng)下是要從破除二元的土地所有制入手，實(shí)行集體土地和國有土地的同地、同權(quán)、同價(jià)，國家和集體的土地在物權(quán)的設(shè)定、移轉(zhuǎn)時都要遵循共同規(guī)則，當(dāng)其受到侵犯時將受到平等保護(hù)。同時，要把放松政府管制、發(fā)展土地市場和土地交易作為農(nóng)地制度改革的方向，即在堅(jiān)持土地的集體所有制和全民所有制的前提下，打破對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易。鑒于目前人們對于什么是“集體”，誰來代表集體行使所有權(quán)，集體土地所有權(quán)與管理權(quán)有什么區(qū)別爭論不休，必須重新賦予現(xiàn)村民小組會議、村民代表會議和鄉(xiāng)人民代表大會為集體土地所有權(quán)代表人的法定地位，并進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)的行使主體和行使方式，真正使集體土地所有權(quán)主體從虛化走向明晰。

二、 積極推進(jìn)國有土地國家化，堅(jiān)決遏制各地政府“以地生財(cái)”之勢

由于中國地域遼闊，土地所有權(quán)界定邊際復(fù)雜，有些國有土地在沒有明確的法律授權(quán)、也沒有經(jīng)過國務(wù)院委托的情況下，目前依然是地方政府直接代表國家行使所有權(quán)，從而出現(xiàn)了兩種怪現(xiàn)象:一種是“國有土地地方化”，另一種是國有土地“單位化”。這幾年到處圈地、賣地、炒地的熱度居高不下，深層動因就是一些單位“以地生財(cái)”的利益驅(qū)動。要從根本上遏制住這股勢頭，就必須推進(jìn)國有土地國家化的進(jìn)程。既然國有土地屬于國有，那么中央政府就應(yīng)該真正代表國家直接行使所有權(quán)，而不能任由國有土地非國家所有或地方所有的情況一直蔓延，讓地方政府獲利過大的土地儲備制度必須調(diào)整，這是其一。其二，國有土地不僅是一種資源，更是國家財(cái)產(chǎn)，理應(yīng)由國家的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門來具體行使該土地的所有權(quán)，嚴(yán)格按土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和市場規(guī)律運(yùn)作，不能都吃國有的“大餐”。這樣，既可以實(shí)現(xiàn)國有土地所有權(quán)與管理權(quán)分離，更有利于國有資產(chǎn)的保值和增值。其三，為了實(shí)現(xiàn)中央政府直接行使國有土地所有權(quán)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會應(yīng)當(dāng)在地方設(shè)立垂直領(lǐng)導(dǎo)的派出機(jī)構(gòu)，跟進(jìn)監(jiān)察各地政府管地、批地、用地情況，并享有征用地手續(xù)審查、閑置土地收回、政府官員問責(zé)等相應(yīng)的權(quán)力。這一機(jī)構(gòu)可單獨(dú)設(shè)立，也可與目前的國土督察機(jī)構(gòu)合并，切實(shí)使維護(hù)國有土地所有權(quán)具有上下嚴(yán)密的組織保證鏈。

三、 加快土地管理方式轉(zhuǎn)變，探索市場化科學(xué)化的運(yùn)作路徑

土地管理方式?jīng)Q定著土地使用效益。從目前的情況看，一是從指標(biāo)管制向規(guī)劃管制轉(zhuǎn)變。盡管國家現(xiàn)在也制定了各種土地利用規(guī)劃，但是政府對土地的管理主要是依靠建設(shè)用地指標(biāo)(土地利用計(jì)劃)來完成，這種管制模式嚴(yán)重依賴于中央政府對全國土地利用的統(tǒng)一籌劃和審批，易于出現(xiàn)“統(tǒng)得過死”和“批少用多”兩大傾向。未來土地管理制度的改革，應(yīng)當(dāng)以弱化土地管理的指標(biāo)管制、建立和完善土地利用規(guī)劃管制為目標(biāo)，用規(guī)劃牽引指標(biāo)的落實(shí)，對沒列入規(guī)劃或超出規(guī)劃用地者從嚴(yán)查處，切實(shí)強(qiáng)化各種土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力和法律效力。

二是從粗放式經(jīng)營向集約節(jié)約利用轉(zhuǎn)變。當(dāng)今發(fā)達(dá)國家的城市發(fā)展和土地利用思路，已經(jīng)從過去的“攤大餅”發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊芗汀卑l(fā)展模式，而我國很多地方卻仍在重復(fù)著類似彎路，即重規(guī)模輕效益的粗放式土地利用模式，一味追求土地對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力，忽視提高土地的使用效益。依照集約節(jié)約利用土地的原則，進(jìn)行集中發(fā)展和“聰明的開發(fā)”，最大限度提高土地和公共設(shè)施的利用率，才是未來的發(fā)展方向。

三是從土地供給的“單軌制”向“雙軌制”轉(zhuǎn)變。我國土地管理法第43條規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，這被稱為“土地供給的單軌制”。其特點(diǎn)是，由國家壟斷土地一級市場，任何建設(shè)單位如果要進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，除極個別的情況外，只能申請使用國有土地。中國土地的國有化與城市化被錯誤地捆綁在一起，不但導(dǎo)致城市發(fā)展越來越大，越來越畸形，而且排除了鄉(xiāng)村民眾進(jìn)行城市化的可能性，地方政府“土地財(cái)政”也由此形成。應(yīng)當(dāng)迅速改變這種土地供給“單軌制”，建立“公益用地的征收模式與商業(yè)用地的市場模式”的土地供給雙軌制，即盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地供給和流轉(zhuǎn)市場，使能夠通過市場途徑供給的土地盡量不通過征收征用來實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)商業(yè)用地通過土地市場供給的市場模式;嚴(yán)格將征地的范圍限制在為了“公共利益”的需要方面，并按照正當(dāng)程序的要求保障被征地者的程序權(quán)利，同時還要按照市場價(jià)格對被征地人進(jìn)行公平補(bǔ)償。

四是從主要依靠土地的城市化向農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)變。近幾年我國城市化進(jìn)程明顯加快，而此前的城市化，一定程度上是一種城市數(shù)量增加的行政建制的城市化，是城市占地不斷擴(kuò)大的土地城市化，是高樓林立的物質(zhì)形態(tài)城市化。以農(nóng)民工為主體的外來人口，他們一只腳已經(jīng)跨進(jìn)城市，但另一只腳還在城外，在某種意義上還屬于“半城市化”或叫“淺度城市化”。應(yīng)采取“人地”掛鉤、“人錢”掛鉤以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等機(jī)制，幫助城市政府解決農(nóng)民工市民化所需土地和資金的來源問題。

五是由政府單方?jīng)Q定向強(qiáng)調(diào)公共參與轉(zhuǎn)變。當(dāng)下中國土地規(guī)劃、土地征收征用、房屋拆遷領(lǐng)域決策隨意、朝令夕改及腐敗蔓延，都與一些政府暗箱操作、單方?jīng)Q定密切相關(guān)。未來的土地管理改革應(yīng)當(dāng)更加重視建立形式多樣、切實(shí)可行的公共參與制度，實(shí)現(xiàn)土地出讓、規(guī)劃、調(diào)整等信息透明公開，從根本上解決地方財(cái)政對土地的過度依賴，弱化地方“以地生財(cái)”的沖動。

四、 嚴(yán)格規(guī)范土地規(guī)模流轉(zhuǎn)發(fā)展，形成防范侵犯農(nóng)民權(quán)益的排他性政策安排

近年來，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)在全國各地已有一定發(fā)展，一些城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模。面對這種態(tài)勢，如何規(guī)范土地規(guī)模流轉(zhuǎn)發(fā)展，減少和避免其中發(fā)生的扭曲?必須從政策制度層面加強(qiáng)探索和規(guī)范。

一是落實(shí)農(nóng)村土地承包制度“長久不變”，進(jìn)行農(nóng)民承包地、宅基地、林地、荒地等確權(quán)、登記和頒證工作，固化農(nóng)民與土地及其他財(cái)產(chǎn)關(guān)系;進(jìn)行集體所有權(quán)確權(quán)、登記和頒證，明確集體土地所有者內(nèi)部權(quán)屬關(guān)系。二是完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括土地經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)和宅基地用益物權(quán)，為農(nóng)民獲得資本投資提供擔(dān)保物。三是設(shè)計(jì)土地流轉(zhuǎn)的制度底線，制定排他性政策的方式，主要內(nèi)容包括:土地?zé)o論以什么形式流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)給誰，必須由土地使用者與擁有承包權(quán)的農(nóng)民簽訂合同;地租必須全部歸土地承包權(quán)擁有者;規(guī)定一定年期內(nèi)的地租上升幅度;集體經(jīng)濟(jì)組織只能充當(dāng)中介服務(wù)者的角色，不能當(dāng)?shù)刂鞒宰?土地承租主體不得將土地轉(zhuǎn)作非農(nóng)使用;土地租用者在租約期內(nèi)不得破壞土地耕作層。四是提高農(nóng)戶在規(guī)模流轉(zhuǎn)決策中的主體地位和主導(dǎo)作用，形成以農(nóng)村本土企業(yè)為主、外來企業(yè)和家庭農(nóng)場及種植大戶共同合作的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的市場化操作水平。五是既要發(fā)揮政府在推動土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營中的作用，又要規(guī)范政府的行為，進(jìn)一步明確政府的角色定位，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的地租分配，加強(qiáng)民主和社會監(jiān)督。六是以民間資本為主，開放和發(fā)展農(nóng)村金融，解決土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和農(nóng)民發(fā)展的融資問題，促進(jìn)和保護(hù)農(nóng)村企業(yè)家的生存和成長，支持和發(fā)展農(nóng)民合作組織和家庭農(nóng)場。七是制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定盈利性目的用地不得征收，阻斷地方政府以“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定為由任意擴(kuò)大征地范圍。八是積極推行農(nóng)民宅基地商品化，在給農(nóng)民補(bǔ)償時既要考慮房屋價(jià)值，又要考慮宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，防止建設(shè)用地中侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利。

五、 調(diào)整土地管理部門的職能，充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督的作用

要實(shí)現(xiàn)國家所有土地“代表權(quán)”和“管理權(quán)”的分離，必須重新定位國土資源管理部門的職能。一要定準(zhǔn)性質(zhì)，擺正位置。國土資源管理部門既是國家的代表機(jī)構(gòu)，又是政府的辦事機(jī)構(gòu)，雙重角色承擔(dān)著多重壓力，無論任何時候或在什么情況下，都必須把依法“保紅線、保發(fā)展”作為第一位的責(zé)任，努力提高對國土資源的管理水平，提高協(xié)調(diào)建設(shè)用地的保障能力，決不能在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和工作職能上出現(xiàn)錯位。二要轉(zhuǎn)變職能，突出執(zhí)法。國土資源管理部門重在“依法施管”，除了負(fù)責(zé)日常的土地行政管理工作(比如登記)以外，更重要的工作應(yīng)當(dāng)是依照土地規(guī)劃，對各自轄區(qū)內(nèi)的所有土地進(jìn)行督察和執(zhí)法監(jiān)督，真正從代表者、管理者走向執(zhí)法者，防止把主要精力用在跑要建設(shè)用地指標(biāo)上。三要權(quán)責(zé)統(tǒng)一，管辦分離。自國土資源管理部門垂直后，權(quán)力收歸部門，責(zé)任卻并未垂直，沒必要進(jìn)行“半垂直化”管理，完全可以將其列為同級人民政府的組成部門，在部門內(nèi)部將決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，對國土資源的行政審批和行政執(zhí)法進(jìn)行有效監(jiān)督，防止權(quán)力集中在某一個業(yè)務(wù)口和分管領(lǐng)導(dǎo)身上。四要監(jiān)管前移，聯(lián)動執(zhí)法。當(dāng)前國土資源管理中存在的主要問題是見事遲、查處晚、執(zhí)法成本大。需要進(jìn)一步完善土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，加大對違法占地行為的巡查力度，對違法占地案件做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，防患未然，在違法占地行為的萌芽階段將矛盾妥善化解處理，改變事后查處、前“腐”后繼的惡性循環(huán)。五要精選力量，交叉督察。為了實(shí)現(xiàn)中央政府對于土地的嚴(yán)格管理，國土資源部向地方派駐的9個國家土地督察局可以依舊保留，但在人員構(gòu)成上要擇優(yōu)選用，錯開本地人交叉安排，確保隊(duì)伍精、力量強(qiáng)，能夠有力有效地對土地管理領(lǐng)域、礦產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域?qū)嵤ｍ?xiàng)治理，對廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行防范整治，務(wù)求高風(fēng)險(xiǎn)崗位不出高風(fēng)險(xiǎn)人物。

(作者系河南省國土資源廳副廳長)