為“土地財政”正名

近年來，“土地財政”備受質疑和攻擊。

一是認為“剝削”了農民：“幾萬元一畝的土地從農民手中征收而來，一轉手賣到幾十萬元甚至幾百萬元，這不是殘酷地剝削了農民嗎！”

二是認為“剝削”了市民。一些學者認為，部分地方政府為追求財政收入，實行“饑餓式”供地，與開發商聯手推高房價，“土地財政”是高房價的罪惡之源。

三是質疑“土地財政”的用途。有學者提出，地方政府收了那么多土地出讓金，為什么不全部用于醫療、社保、教育和廉租房建設，以解決民生問題？

四是認為“土地財政”不可持續。有學者提出，城市化完成后，沒有土地可賣了，地方財政收入從哪里來？于是，紛紛提出要開征房產稅，認為既可以打壓房價，也可以給地方財政開辟一項穩定的收入來源。

這些質疑并非一點道理也沒有，但“土地財政”反映了客觀經濟規律，有它產生和存在合理性。

“土地財政”沒有剝削誰

改革開放前，我國國有土地的占有和使用都是無償的。1987年深圳敲響了國有土地使用權拍賣的第一槌。這項改革逐步推向全國。國有土地的使用權走向市場后，地方政府來自于土地出讓、轉讓以及房地產開發的財政收入越來越多。

2009年，全國的土地使用權出讓收入達到1.59萬億元，等于預算內財政收入6.85萬億元的23.21%；全國房屋銷售額達4.4萬億元，其直接稅收估計達到5700億元。此外，政府從房地產開發各個環節收取的各種費用，估計全國不低于1000億元。在市、縣一級，來自于房地產的稅費，一般占到地方財政收入的40%以上。中西部欠發達地區，這個比重還可能更大。因此，很多學者把當今的地方財政稱之為“土地財政”。

把國有土地的使用權分離出來并推向市場，實行有償占有和使用制度，是傳統計劃經濟走向有中國特色的社會主義市場經濟的巨大進步。它帶動了城市居民住房制度的改革，又推動了城鎮化的快速健康發展。房地產業的迅猛發展還帶動了建材、裝飾材料等多個行業、幾千種工業產品的發展，帶動了整個國民經濟的發展。

此外，土地出讓收入為城市化解決了一個重大問題，這就是征地補償安置資金、城市基礎設施建設資金和廉租房建設資金的來源問題，保證了城市化的健康發展。

“土地財政”沒有剝削農民。政府出讓的建設用地價格與向農民征地的補償費用不能簡單類比。政府征地以后，并不是簡單地把土地使用權出讓，除支付征地補償安置費、就業培訓費外，還要花費巨資進行城市基礎建設，而這些經過基礎設施建設的建設用地與從農民手中征來的農地相比，其經濟價值和使用價值都已發生了巨大變化。

“土地財政”也沒有剝削市民。近幾年房價快速上漲，其主要責任不在地方政府，也不是“土地財政”惹的禍。住宅商品化后，其價格主要受三大因素支配：商品房的自身價值即建設成本加稅費、貨幣的價值和供求情況。近年來房價快速上漲，這三大因素都發生了作用，但主要是貨幣因素。

1994年全國財稅體制改革后，財政收入向中央集中，以后又逐步加大了這一趨勢。在這種情況下，特別是在中西部地區，地方財政收入只能維持低水平的運轉，沒有能力解決城市基礎設施的建設資金問題。因此只能“人民城市人民建”，城市居民購買商品房，除支付住宅本身的建設成本，還要支付城市公共基礎設施建設費用。為了搞好城市基建，多數地方政府還要千方百計地舉債融資。目前，多數地方政府的巨額債務主要是城市基礎設施建設形成的，也必須依靠今后的土地出讓收入來償還。

在城市化基本完成后，也就沒有大規模城市基建任務和相關開支需求了；其次，工業和第三產業也已經成熟了，正常的財政收入將主要來自于此；再次，商業用地的使用權出讓期限只有40年，城市化基本實現后，這一期限也差不多到期了，又將有新一輪的使用權出讓收入。所以，不存在不可持續的問題。

“土地財政”需規范

現行的“土地財政”制度及其實施也并非完美無缺。應該說，問題也確實不少。

從制度層面來看，我們的法制還不夠完善。比如，對征地補償安置中一個重大的問題——房屋拆遷補償安置問題，沒有明確具體、便于操作的行政法規。由于法制建設滯后，各地操作起來五花八門。

如安置問題，有很多地方實行宅基地安置，征地以后，給每家每戶安排一定數量的宅基地重新建房。結果在新城區出現新的低水平建設的“城市村”。深圳市為了改造“城市村”花了幾百億元。有的城市吸取這個教訓，改為“公寓房”安置。但有的城市又走了極端，不管離城市中心遠近，一律實行“公寓房”安置。結果，一些地處遠郊，仍以務農為生的農民生活很不方便。

此外，農民的土地被征收后，身份是否要改變，就業如何安排，原來的集體經濟如何處置？這些都沒有明確的規定，以致很多失地農民已身居城市中心，完全以工商業為生，但身份仍是農民，造成統計上的混亂；集體經濟仍保留原有的經營方式，往往適應不了新的環境。

再者，《土地管理法》及其《實施條例》把土地管理監督權力全部賦予縣以上國土管理部門，而且鄉（鎮）一級政府基本插不上手，結果形成了鄉（鎮）政府無權管，國土部門又管不過來的局面。鄉（鎮）政府既然無權管，也就沒有相關責任。這是農村，特別是城鄉接合部，出現大量的違章建筑的原因之一。

從執行層面上看，土地管理的法律法規沒有得到最有效的執行，以致全國“小產權房”大面積產生。

由于法制不健全，操作層面工作不細，對違章建筑制止不力，加上一些片面觀點的引導，在怕出事、怕上訪情緒影響下，一些市縣干部瞻前顧后，在征地拆遷和“城中村”改造過程中，對一些漫天要價的“釘子戶”違心妥協，拿公共利益的“拳頭打鐵釘”，“法外施恩”，高額補償；甚至對一些違章建筑也照補不誤。這不僅大大增加了公共建設的成本，使“土地財政”入不敷出，更使絕大數守法講理的農民相對吃虧，破壞了公平原則，敗壞了社會風氣，增加了群眾的不滿情緒和社會的不安定因素。

有的地方，征地時不重視對農民的就業培訓，理財引導，結果一些農民獲得巨額補償收入后，不再勞動、游手好閑、坐吃山空，甚至沾上嫖賭惡習。

房地產業是“土地財政”的一個重要內容。中央的方針十分明確：要保持房地產業健康穩定發展，抑制房價過快上漲。但在具體操作上，少數地方政府的領導片面追求財政收入，實行“饑餓式”供地以抬高地價，一味增加商品房供應和銷售環節的稅費負擔。

不該征收房產稅

在肯定“土地財政”的主流和本質的同時，也要正視存在的問題，并采取有效措施加以解決，使“土地財政”這一制度逐步規范和完善。

第一，要重視有關“土地財政”體制機制的研究，進一步完善和健全有關“土地財政”的法律法規，并加大執行力度，以建立良好的經濟秩序。要盡快出臺《征地拆遷補償安置條例》，全面規范征地拆遷補償安置行為；盡快組織對“小產權房”處置辦法的研究，出臺有關法規，制止“小產權”的繼續蔓延。在征地拆遷安置補償工作中，要有明確的責任劃分，對不作為、亂作為或作為不到位的行為，要有明確的處置辦法。

第二，賦予鄉（鎮）一級政府參與土地監管的責權。要做好征地拆遷安置工作，必須充分發揮鄉（鎮）一級政府的作用，賦予他們參與國土監管的責權，如改變土地性質的審核權、違章建筑的查處權等；同時，對其土地監管工作中的失責行為也應該依法依規追究責任。

第三，要剝除普通商品房身上種種不合理的負擔。政府不應該在住房這樣的基本民生問題上過多增加老百姓的負擔。不但不應征收醞釀中的“房產稅”，而且還應該剝除種種不合理負擔。目前附加在普通商品房身上的稅費已經很重了，而且政府壟斷了土地的一級市場，已獲取了超市場的收入。如果再收取房產稅，如同在一頭牛身上要剝下幾層皮，而被剝的恰恰是我們希望培育的中產階級，遏制的恰恰是人民群眾的正當需求，打擊的恰恰是我們需要挖掘的消費動力。

此外，應該堅決反對饑餓式供地。在城市普通商品房建設土地供應方面，要與市場需求基本平衡。為了糧食安全，我們應該倍加珍惜土地，但城市化正是節約土地的最佳途徑。因此，我們不必在城市普通商品房用地供應方面制造緊張氣氛，制造供不應求的局面。

第四，要嚴格控制土地收入的開支。應該把土地出讓收入納入財政預算，基本上用于城市基礎設施建設。

第五，要非常重視對被征地農民的安置問題。對老年農民的養老問題、中青年農民的就業問題、農民小孩的讀書問題等，應該分門別類，逐家逐人進行分析考慮，把工作做細一點。對原有的集體經濟應進行股份改造，使它適應新的環境。還要重視對已經以工商業為生的被征地農民的身份及心理轉換問題。不能再以村、村民小組的組織方式，而應以城市居民社區的組織方式進行管理。通過教育，使他們適應現代的城市文明生活方式，從身份到心理及行為方式，真正成為城市居民。

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