地方創新需與制度對接

地方創新為何會出現“孤本”現象?如何給地方創新輸送動力，使其貢獻于中國的整體改革?就相關問題，本刊記者專訪了兩位長期致力于研究并推動地方創新的專家一中央編譯局當代馬克思主義研究所副所長楊雪冬和世界與中國研究所所長李凡。

改革成功了就升官了

《瞭望東方周刊》：地方創新的動力主要來自哪里?

楊雪冬：創新的動力來自很多方面，比如追求更好的政績(比我們批判的政績觀更高一些的政績)，希望做出些成績對社會有好處，希望回應當地面臨的發展問題，地方政府在這方面的第一目標往往是改善投資環境，獲得更多資金；還有回應上級，特別是中央精神，這和追求政績是聯系在一起的，因為政績必須是在體制里。

我們研究發現，創新獎(中央編譯局推出的地方政府創新獎)大部分不是原創的創新，都是回應中央的，價值理念都在中央文件里體現出來了，地方政府做了一些創造性的改善。這是地方改革很重要的一個特征。到今年為止，我們評出了五屆地方政府創新獎。在總共113個入圍項目中，落實型的占到88個，純粹原創型的只有12個。雖然如此，敢于回應的還是少數。

當然，還有一些地方改革是偶然因素促成的。

值得注意的是，地方改革動力和地方發展情況有很大關系。經濟結構和文化對改革的影響是很大的，不同的經濟結構產生的政府行為是不一樣的。

《瞭望東方周刊》：改革的地方因素，具體表現是什么?

楊雪冬：比如廣東，文化很低調，政府面臨最緊追的是投資環境問題，所以廣東的改革大多是針對這個問題。但在勞工關系等方面，他們就很落后。

李凡：中國的地方改革主要出在三個地方：廣東、四川、浙江。這三個地方的改革各具特色。但現在廣東的改革面子上的東西比較多，實質性的改革還是出自四川和浙江。

浙江地區的改革特點是社會發達，自主獨立。浙江的很多官員，家庭成員或者親戚都是經商的。他們背后有這個背景，和社會有千絲萬縷的聯系，這些人很了解社會在想什么。政府被公民社會“包圍”，浙江的改革就有社會基礎和社會需要，是在社會推動下進行的自發性改革。這些改革者也不求升官，他們認為是做了應該做的事情。

浙江的社會高度發達，大家覺得不當官也照樣活得好好的，而且將來退休了我也不指望你，所以眼睛不盯著升官。反觀四川，社會相對不發達，所有人眼光都盯著政府。官員都想著升官，不升官我干什么?

所以從上個世紀開始，四川的改革基本上都是各級組織部門在那兒做的試驗，形成了一個四川模式：上面要求做，下面就找一個機構來做。凡是做得好的，就升官。因此四川的改革比較反映高層意見，或者是省委或者是中央，基本上是黨內民主的模式。

地方改革必須要和制度對接

《瞭望東方周刊》：但是眾多人走政息的現實表明“升官激勵”并不能為創新提供持久的動力，很容易使改革成為孤本。

李凡：對，這也是地方改革成為孤本的一個主要原因。地方改革大部分都是地方官員自己做的，這樣就有一個問題：我是縣委書記，這是我做的改革，等我走了，下面的人認不認?個人做的，又沒有得到上面的認可，一般到下一任的書記都不承認。這是上一任書記的政績，我干嗎要承認你?中央和省里都不承認，我干嗎要承認你?不承認，接下來就不做了。

地方改革成為孤本的另一個重要原因是它們都是地方探討，沒有中央的政策支持。而且，一些改革是跟現行法律相沖突的，得不到法律的配合。如果這些改革能納入到中央的試驗范圍，就沒有這些問題了。

楊雪冬：從上級來說，對下面的試驗往往還是不評價，不發表意見。但有時候下面做事情需要支持，沉默反倒變成否定。這取決于官員的政治技巧，所以這也變成了個人化而不是制度化的政治。

《瞭望東方周刊》：也就是說，地方改革應當依賴的不是個人，而是制度。

楊雪冬：所有的改革，個體需要制度配合才能進行下去。我們回訪發現，地方政府的創新很矛盾，一方面沒有新理念問題解決不了，但另一方面，地方政府認為只靠自己創新沒有前途，中國的改革必須要由上往下改。如果有了更多層次、更高的黨委部門參與進來，對改革的推廣是更有價值的。

綜觀這些年的地方改革，會發現越是草根的、民間的，創新性越強，但也正是這些很容易變成改革孤本，除了因為它的影響力和自身獲得的支持最弱，還有很重要的一點是，它和制度的對接程度也是最弱的。

地方改革和整個大的制度環境是有關系的，必須要和整個制度對接，不然很難做下去。這其中最典型的案例是海南建省改革。我看1988年海南建省時的文件發現，當時提出的理念都是最新的。比如當時明確提出建立小政府大社會，整個海南省的政府結構設計都是小的，相當于現在的大部制。但是這幾年海南的部門越來越細，人員越來越多，都在回潮，向原來的體制靠攏。為什么?因為所有資源分配的方式還都是按照原來舊的體制分配的，你必須要跟他對上才行。

李凡：地方改革要想獲得成功，很重要的一點在于是否符合現有體制。為什么溫嶺的改革能長?很重要的原因是放到了現有的體制內。不管哪任領導來了，人代會都得開像洛陽的改革，把網友選為人大代表，這個就不合理，換個領導就可以不要他。

很多地方改革都想在體搞一套東西，這是不能成功的重要原因。因為制度沒有，領導在的時候可以讓這個東西活下來，一旦領導走了就不行了。溫嶺這個就是跟現行制度結合，改造了現行制度。

沒有社會的倒逼，政府不會產生壓力

《瞭望東方周刊》：既然如此，制度上需要給地方改革以怎樣的支持?

李凡：在目前的體制下，中央不同意，地方改革就進行不下去，必須要有中央和地方的聯合改革。地方要有自己的積極性，但就有一個問題，地方的積極性從哪里來?中央不承認，地方活不下去，一代就沒有了。

楊雪冬：現在公眾對中央充滿期待，所以中央必須在宏觀控制上發揮應有作用。但是國家社會關系要重新調整，這種調整主要是在地方政府行使權力時做出的。如果地方政府調整不好，矛盾就會累積起來。所以大家誰也離不開誰，都很重要。

地方改革，既需要上面的認定，也要有社會的發展。但社會的發育又是跟政府相關的，所以要走出孤島的狀態，最終是一個多方力量的結果。對于中央政府來講，主要就是給地方政府創新提供授權支持，同時提供法律支持，以此為改革創新營造環境。

《瞭望東方周刊》：近些年，社會的土壤對地方改革的影響，其變化如何?

楊雪冬：真正的地方改革應該是更多民眾參與、民眾支持的。我們的調查顯示，從官員角度來看，他們也認識到創新很重要一點就是民眾的參與。從這個標準看，廣義上地方改革的土壤正變得越來越好?，F在參與渠道雖然有很多限制，但實際上還是擴大了。一些舊的渠道被封掉又產生了新的，比如網絡，這些都推動政府做事情。政府老講倒逼機制，實際上就是社會的參與。沒有社會的倒逼，政府不會產生壓力。