我國行政事業單位所屬的公共體育場館資產管理模式研究

[摘 要]我國行政事業單位所屬的公共體育場館作為國有資產的一部分，越來越受到人們的關注，行政事業單位對其所占有的資產進行管理是政府公共服務職能發揮作用的重要手段。但其固化的、依靠財政撥款維持運轉的管理模式存在著資產配置不合理、產權界定不清、國有資產流失嚴重、場館使用率不高、資金缺口大、公益性與商業性兼顧不足等一系列問題。通過借鑒發達國家公共體育場館管理模式和經驗，同時結合我國當前國情，本文提出構建我國行政事業單位所屬的公共體育場館管理模式的具體建議。

[關鍵詞] 行政事業單位;公共體育場館;管理模式

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010. 20. 009

[中圖分類號]F812.2;F123.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2010)20- 0021- 04

一、引 言

我國第五次全國體育場地普查數據公報中顯示，現有體育場地850 080個，歷年累計投入體育場地建設資金1 914.5億元，其中財政撥款667.7億元，占投資總額的34.9%。其中國有體育場館占我國體育場館總數的75.40%，集體、個體、外資占有的比例分別為12.40%、5.10%、4.70%。可以看出，公共體育場館管理已呈現出多元化的趨勢，這標志著體育從純行政事業開始向市場化方向轉移。

我國學者對公共體育場館的研究主要集中在公共體育場館規劃建設、后期經營與管理、影響經營的因素、管理體制和運行機制等方面，而從公共體育場館作為國有資產的角度，對其管理模式做全面深入剖析的研究較少。從實際情況來看，公共體育場館因管理不善，而導致虧損、閑置的現象屢見不鮮，如何構建合理的管理模式，使公共體育場館在市場經濟中更好地實現其社會效益和經濟效益，已成為擺在我們面前迫切需要解決的問題。

二、我國行政事業單位所屬的公共體育場館現有管理模式及其存在的問題

公共體育場館管理模式是一種成型的、可供人們直接參考運用的完整的管理體系，具體包括體育場館的預算管理制度、融資管理工具、管理程序及管理方法等。由于不同性質的公共體育場館其管理模式也多種多樣，本文根據其資產的性質，優化最符合市場經濟規律的公共體育場館管理模式，從而給體育場館的經營管理提供系統化的參考。

(一)財政管理模式

由各級政府財政部門對各級行政事業單位國有資產進行宏觀管理。

1.全額預算管理模式

公共體育場館的一切運營費用和維護費用由政府財政經費全額支出。我國經濟不發達地區的公共體育場館多采用此種管理模式。其不足之處在于，全額預算的集中統一管理模式，影響人們主觀能動性的發揮，場館使用率不高，不利于克服資金短缺的困難。

2.差額預算管理模式

公共體育場館的設備維修費、設備購置費和人員經費等實行定項補助，少數實行以收抵支定額補助。目前我國大中型公共體育場館多采用此種管理模式，其工作人員的工資一半由政府財政撥款，剩下的由自己經營解決。但這些場館多數都被動面向市場，經營水平較低，僅靠門票收入和舉辦各種賽事、演出活動收取的場地費維持，資金缺口很大。

“全額管理”、“差額管理”兩種管理模式是由計劃經濟時期沿襲下來的，一方面，可能因國有資產管理與預算管理結合不到位而導致資產配置不合理，即公共體育場館在投資之前，沒有進行可行性論證，缺乏市場預測和分析，盲目投資;另一方面，所有權與經營權分離程度不高，容易導致產權性質界定不清、權責職能不明、利益不分等現象，不利于場館適應市場，積極開展經營活動。

(二)自主經營管理模式

采用這種模式的公共體育場館多為規模比較小，經營內容比較單一的體育場館，如學校有償對外開放的體育場館，一般由體育組或后勤部門負責管理。其管理人員在知識結構上存在明顯的體育專業性，缺乏體育管理與營銷知識，經營管理辦法滯后，管理制度不完善、不先進，致使場館無法開展更合理的市場化運作。一些公共體育場館在出借、出租、轉移時沒有嚴格辦理相應的手續，所得利益歸部門所有，謀取小集體利益，但其耗損維修管理費用卻由行政事業單位財政承擔;對賬制度執行不嚴格，財務部門和實物管理部門在管理上脫節，造成賬實不符，最終導致國有資產的大量流失。

(三)法人管理模式

將場館的經營權在一定時間內移交或委托給經營性公司、非營利性社團進行管理。實行所有權和經營權相分離，在經費管理上，經營者與所有者簽訂合同，規定全部收入要上交，經營者沒有支出經費的權力。其不足之處在于:一方面，經營公司既要面對運營壓力，又要避免商業化太重，兼顧公共體育場館的公益性和社會效益;另一方面，由于經營期較短等原因，在體育場館使用上容易出現短期行為，例如不注意場館設施的維護和保養從而造成國有資產大量流失，由于缺少體育指導而存在安全隱患等。

三、發達國家公共體育場館管理模式的經驗借鑒

鑒于我國公共體育場館資金不足，財政撥款不能滿足行政事業單位所屬的公共體育場館管理需要，場館走“非轉經”道路成為必然趨勢。發達國家公共體育場館產業化運作已有幾百年歷史，在探索經營管理模式方面取得了一些成功經驗，在運作上除了政府的資助外，更多地靠自己創收，多通過自辦俱樂部、租賃場館等方式進行開源。

(一)“財政部—主管部門”模式

財政部門是資產管理的綜合部門，國有資產購置和處置由財政部門審批和編制計劃，并有嚴格的資產統計報告制度。日本是實行這種模式的代表國家之一，在進行公共體育場館管理時，以《國有資產法》為法律依據，以財政部為主進行管理，體現在預算的編制和執行上，而具體管理由各相關省、廳負責。為了審查及掌握預算，有利于從全局出發平衡各政府部門間資產的配置和分布，《國有資產法》賦予財務部行使公共體育場館的統一審批權，這樣可以有效地防止出現財政支出的挪用、流失和浪費現象。其最大的優點是使國有資產管理與預算管理有效的結合，避免了資產因配置不合理而閑置。

(二)“財政部—政府公司”模式

財政部負責國有資產的預算管理，制定統一的管理制度和法規，并設立相對獨立的專門的資產管理政府公司，負責政府公共資產管理的具體事務。美國是實行這種模式的代表國家之一，職業體育俱樂部就是從政府公司衍生出來的，在經濟上獨立核算、自負盈虧、實行合同制，嚴格按照市場經濟的競爭、價格和供需三大基本法則來開展經營活動。對營利性職業體育俱樂部而言，最為重要的目的，就是為老板獲取更多的利潤。職業體育俱樂部的經營活動主要有:組織門票收入、發展俱樂部的會員、經營廣告業務、出售電視轉播權、發行賽事預測彩票、轉賣隊員、開發球迷用品、經營第三產業等。

(三)“財政部—直屬局”模式

政府資產由財政部所屬的機構負責，并在全國成立分支機構管理分布在全國的公有資產。澳大利亞是實行這種模式的代表國家之一，公共體育場館主要由財政部下屬的資產管理局負責，聯邦、州和地方政府中具體實施管理的機構對資產實行商業化管理，其商業化管理方式包括計劃管理、項目管理、整體項目服務、合同管理、專家咨詢等，都必須向同級財政部門報告資產管理的情況。同時，財政部對資產管理機構保留一定的控制權，主要表現為財政部制定資產使用、消耗、轉移等的規章制度和標準。

四、構建我國行政事業單位所屬的公共體育場館管理模式

隨著市場經濟的不斷完善，我國原有的、依靠財政撥款維持運轉的公共體育場館管理模式，已不適應社會發展的需要，改革和創新管理模式已迫在眉睫。根據《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》第十九條:要根據我國的國情，汲取國外的成功經驗，逐步理順各級體育組織之間的關系，分工合作，形成新時期有利于體育事業發展的組織架構和適應社會主義市場經濟要求的運作方式。即構建完善的管理模式，把好公共體育場館的“入口關”、“購建關”、“使用關”，為我國全面健身事業提供良好的物質保障。

(一)“入口關”——公共體育場館預算管理模式

由于公共體育場館的類型、功能、地理位置等差異直接影響公共體育場館后續經營管理，所以制定完善的、有目的性的公共體育場館預算至關重要。必須堅持以預算編審為核心，完善公共體育場館管理與預算管理的有機結合，突出公平與保障，加強行政事業單位資產配置管理。一方面，在預算的編審過程中，無論是從公共體育場館的經濟層面、城市建設層面還是建筑層面都要進行精細化的預算;另一方面，應加快制定出合理的資產配置標準，給出有效的量化指標用以規范行政事業單位購置行為，實現資產共享和公用，引導閑置體育場館有序流動，促進資產總體結構優化。

(二)“購建關”——公共體育場館融資管理模式

由于公共體育場館的投資額度大、回收周期長，僅僅依靠政府財政撥款是遠遠不夠的，要引入市場運營模式，采用“資本化運作，市場化經營”，推行所有權和經營權分離，在保證場館功能及處理好公益性和經營性關系的前提下，通過合作、承包、出讓和特許經營等方式，提高公共體育場館的商業開發和可持續發展能力。

1. BOT方式建設公共體育場館

由項目公司籌集，項目發起人設立項目公司負責體育場地的設計、融資、建設和運營等，項目公司通過上市、貸款、發行債券等多種方式籌集資金，在特許期滿后，將體育場地無條件地移交給行政事業單位，過程如圖1所示 。行政事業單位對公共體育場館有最終所有權，項目從建設到移交的全過程始終是在其特許、支持和監督下運行的，因而無需擔心國有資產的流失問題。其優點在于較圓滿地解決了政府與私人資本之間的合作問題，但是在運用中要簽署大量的合約文本，需要特別研究BOT項目融資的法律條件，建立必備的法律法規，并爭取在較短的時間內逐步建立完善的BOT法律框架。

2.PPP方式建設公共體育場館

由政府和私人參與者共同成立項目公司，負責體育場館的融資、建設、運營等事項，私人參與者通過對體育場館的經營收回投資(見圖2)。隨著我國改革開放的深入，民營企業已成為公共體育場館建設投融資的主要成員。我國出臺的《招標投標法》、《抵押法》、《擔保法》等政策，更為私人參與者進入公共體育場館的建設領域打開了融資通道，也為PPP模式穩定運行奠定了良好的政策環境基礎。其優點在于具有帶動私人部門進入公共服務領域的杠桿作用，增加了公私部門的收入。

(三)“使用關”——公共體育場館后續管理模式

1.建立公共體育場館資產信息系統管理模式

運用完善的技術手段，推動行政事業單位資產管理改革，在全面清理行政事業單位家底基礎上，按照財政部關于資產管理信息系統建設的統一部署，制定適合公共體育場館管理的信息系統，建立公共體育場館運行情況的月報表制度，動態掌握公共體育場館管理單位的經營、收益、服務公眾等情況，同時為以后制定更加合理的預算提供依據，使公共體育場館管理形成良性循環。

2.開發公共體育場館無形資產管理模式

在經營中，應大力開發公共體育場館無形資產內容(如品牌、商標等)，加強對公共體育場館冠名權、廣告發布權、電視轉播權等的開發。但需要注意的是，在經營之前，必須明確行政事業單位的發展目標，是繼續以公益性任務為主，還是向企業方向發展。如以公益性為主，那么其經濟回報率就應相應減少。公共體育場館如要實行企業化管理，應首先給予場館更大的經營管理自主權，為今后整體的發展打下堅實的基礎。其次，明確授權經營責任，確定投資方式與投資程序，明確公共體育場館對資產處置的權限以及利潤分配方案等。

主要參考文獻

[1]陳明. 公共體育場館經營管理的模式[J]. 體育學刊， 2004(3).

[2]胡川. 行政事業單位國有資產管理模式的國際比較及其借鑒 [J].經濟社會體制比較，2009(1).

[3]裘榮. 對公共體育場館建設、經營和管理模式的探析[D].北京:北京體育大學， 2006.

[4]鄒飛鵬. 國內外大型體育場館經營管理解讀[J]. 商場現代化， 2007(27).