網絡民意表達對公共政策的影響

【摘要】本文分析了網絡民意表達作用于公共政策的方式，如推動社會問題進入公共政策議程、直接創立公共政策議程以及進行政策反饋與促使政策調整等，并試構建作為公共政策主要制定者的政府與網民之間的三種理想互動模型，以期實現網絡時代政府與網民在公共政策領域的良性互動。

【關鍵詞】公共政策 網絡媒介 民意表達 互動 模型

分散的個人意見難以直接影響到公共政策的制定，必須要借助媒介，進行公開表達才有可能影響公共政策議程。網絡媒介為民意表達提供了一種有力的影響公共政策的渠道，這種渠道彌補了常規渠道反映民意的不足，比如意見分散、反應滯后、社會影響和關注度小等。隨著我國網絡媒介的發展，網民政治參與意識逐步增強，網絡民意日益成為影響公共政策的重要因素。那么從公共政策的視角來看，網絡民意表達是如何作用于公共政策的?公共政策制定者與網民之間是否存在著理想的互動模型?這些都是公共政策和媒介研究者值得重視的問題。

一、網絡民意表達影響公共政策的方式

1、推動社會問題進入公共政策議程

公共政策的意義在于解決人類社會面臨的諸多問題。“問題”是公共政策的起點，任何公共政策都著眼于解決問題。一般來說，僅涉及某個人的期望與實際狀態之間的差距問題無疑是私人問題，但當許多人的期望與實際狀態存在著差距的時候，問題就超出了私人界限，從而演變成社會問題。①當問題超出了當事人范圍，影響波及到非直接相關的群體，受到社會公眾普遍關注的時候，問題就轉換成公共問題。在現代社會，政府要處理眾多繁雜的事務，只有當公眾對某個公共問題的民意表達上升到政府無法回避的公共訴求時，公共問題才有可能上升為公共政策問題。

回顧2003年的“孫志剛事件”，此事件最直接的受害人是孫志剛及其親屬，最直接的利益相關者是作為收容遣送對象的流浪乞討、生活無著落人員，也就是說在初期，“孫志剛事件”只是一個與流浪乞討、生活無著落人員這一群體相關的社會問題，而且這個社會問題已存在多年，并沒有上升到公共問題。

但是網絡民意的沸騰讓這個事件出現了轉機。孫志剛被毆打致死后，在網絡上引起軒然大波，激起強烈討論，網民從不同角度對此事發表看法，如《廣東的剪刀差與公民待遇》、《流動人口國民待遇懸空》、《假如沒有領導批示》等帖子，網上紀念館“天堂不需要暫住證”設立不到一個月就有28.55萬人參與等。②參與此事的大多數網民與孫志剛素不相識，也無被收容遣送的經歷，但是他們憑著自己的社會正義感，對收容遣送制度的強烈質疑使得這一社會問題具備了上升為公共政策問題的可能性。

網絡民意的爆發喚醒了公民意識，媒體、專家等迅速跟進，人民網、新浪網、搜狐網等國內著名網站對此事進行了深入而持久的討論，在網絡民意與專家學者的干預下，流浪收容遣送的這個社會問題很快就納入了政策制定的范圍之內。2003年6月，國務院發布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，1982年院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止，政府的公共政策已然發生了重大調整。“孫志剛事件”展現出網絡民意在推動社會問題進入公共政策關注范圍的巨大作用。

2、直接創立公共政策議程

從創立公共政策議程的主體角度來說，網絡以及網民履行的是外在壓力型主體的職能。所謂外在壓力型主體，其成員可以是個人，但更多的是群體。先由社會上一些分散的個人或者群體提出某項政策的創意，然后該創議擴散到更廣的范圍，引起公眾的注意，進行公眾議程;再通過公眾訴求、公眾壓力等途徑引起政府官員的嚴重關切，最終使制定政策的創議進入政府議程。③

如果說“孫志剛事件”還是網民借助這一社會問題表達民意從而推動這一社會問題進入公共政策議程的話，那么網絡民意直接創立公共政策議程就顯得直接和主動得多。

3、進行政策反饋與促使政策調整

網絡民意對公共政策的影響方式還包括對政府不合理的公共政策進行反饋，促進其做出修訂。“杭州飆車案”中，警方一開始給出的調查數據稱，肇事車輛的車速為70碼。這一說法引起網民的強烈質疑，網絡上很快流行“欺實馬”的流行語，暗諷杭州警方的歪曲事實。在網民的強大壓力之下，杭州市政府不得不宣布將公正處理此案，杭州市長在與網民交流時稱杭州將對“飆車”采取“零容忍”的態度。

如果說，在“杭州飆車案”中，網絡民意改變的只是政府的態度以及官方回應，那么在“廈門PX”一案中，直接改變的就是政府的公共政策。由于PX項目可能存在的環境污染問題，廈門市民開始抵制這一能夠給廈門市帶來數百億GDP的項目，一開始此事件僅具有地域性傳播的特征，只在廈門市本地的一些網絡論壇上被討論，但通過網絡散播開來之后，就變成了全國網友共同關注的事情。全國網民的聲援在無形之中把廈門市政府關于此事的公共政策置于陽光下和廣泛的關注之中。廈門市政府面對的不僅僅是廈門市民，還包括千千萬萬的全國各地的網友。一旦一個地方性事件上升到全國關注的高度，地方政府就不得不仔細思量自我的公共政策以維護自我在外界的形象，廈門市政府最后不得不宣布放棄對PX項目的引進，網絡民意再一次影響到了公共政策。

二、政府與網民良性互動的理想模式

對公共政策的制定者來說，忽略網絡民意顯然是不理智的。這里就存在著政府與網民的互動問題。政府與網民表達的良性互動首要前提是公共政策制定者——政府要尊重網絡民意并善于聽取合理的網絡民意;其次，網絡民意表達沒有被“操縱”或 “挾持”，至少是最廣大網民真實民意的表達;第三，網民還能對政府的動員有積極回應。

在這三個前提之下，筆者認為政府與網民的良性互動存在著以下三種理想模式:

1、政府與網民交互型

這是政府與網民良性互動最理想的模式。作為公共政策制定的官方主體，政府對各種民意表達采取的是一種廣泛吸收的態度，這是良性互動最基本的前提，也是公共政策制定民主化和科學化的保證。在這個模式下，政府對網絡民意釋放出善意，而網民以積極參與來回應政府的善意。因為是理想模式，所以就保證了民意表達是最真實的民意表達，政府從中可以聽到最廣大網民的聲音。當政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全一致或基本一致時，政策問題的構建會相當迅速，網絡民意很快就成為政策制定的重要的信息資源。當雙方希望解決的問題不一致時，政府和網絡民意可以通過協調逐步取得認識上的一致性，公共政策議程的構建也會得以順利進行，如圖1所示。

此模式下，政府與網民之間形成了一種互動，政府廣開言路，網民的意愿表達活躍，公共政策在這種互動之中“輸出”。政府與網民在此模式中處于一種對等的地位，也就保證了雙方互動的平等性，公共政策承載了政府與網民的共同主張，因而，可以得到順利出臺和執行。這也是政府與網民互動的理想化結果。

2、網絡民意驅動型

相對于第一種理想模式來說，此模式下的政府處于一種后知后覺的狀態。處于這種狀態的政府不代表就是忽視公眾利益的，因為政府不是萬能的。政府的公共政策難免與民意有所“偏離”，政府與網民的良性互動就是在政府處于后知后覺的狀態下，網民給予政府足夠的建議與壓力，喚醒政府的“公眾”意識，或者敦促政府采取積極行動。網絡民意表達成為政府制定公共政策或執行公共政策的外在驅動力，而政府能夠順應網絡民意，兩者之間也就形成了良性互動，如圖2所示。

在這個互動過程中，網民處于主動的位置，即網民“輸入”社會問題然后得到政府公共政策的“輸出”。在“輸入”與“輸出”之間，網民與政府實現了良性互動，社會問題也得以及時解決。

3、政府創始型

在現實社會中，政府在制定公共政策時多處于一種創始的地位，也就是說，大多數的公共政策其實是政府提出的。在這種模式下，政府機構內部的某個部門或部分官員，將制定某項公共政策的創議，不經過體制外的公眾，而是在體制內提出來，然后向全社會發布，網絡民意再根據政府所提供的信息進行反饋，此種模式下，政府處于一種創立公共政策的角色，而網民處于一種后知后覺的狀態，但兩者依然可以實現良性互動，如圖3所示。

政府是公共政策的制定者，擁有著網民所不具備的權力資源。此模式下，政府提出某項公共政策的創議，網民對這個公共政策進行評議來實現信息反饋。政府在此模式中處于一種創始的地位，“輸出”大量的公共政策，而網民的信息反饋也成為一種“政策信息資源”“輸入”政府，在這個“輸入”與“輸出”的循環之中，公共政策得以完善，網民的意愿得到尊重。

結 語

公民是公共政策主體的一個重要組成部分，是最廣泛的非官方決策主體。網絡為公民提供了一種影響公共政策的強有力的渠道。雖然網絡的發展，網絡民意的爆發并不會必然導致某種理想的民主的公共政策過程的出現，但是網絡民意表達對公共政策來說，最顯著的意義，不是它以何種方式影響公共政策，而是它提供了一種渠道，讓公民可以強有力地影響甚至干預政府的公共政策，這是公民政治參與方式上的重大變化。■

參考文獻

①陳慶云:《公共政策分析》，北京大學出版社，2006年版，第36-37頁

②曹威，《互聯網“原生態民意”對公共政策的影響探究》 [D].黑龍江大學學位論文，2009

③陳潭 主編:《公共政策案例分析》，社會科學文獻出版社，2008年版，第57頁

(作者:南京師范大學新聞與傳播學院 09級研究生)

責編:姚少寶