城鎮(zhèn)化:成果顯著任重道遠(yuǎn)

自1998年黨的十五屆三中全會(huì)第一次提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，到黨的十六大決議提出繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程以來(lái)，一系列黨的決議、中央政府的規(guī)劃，一直把推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程作為我國(guó)二十一世紀(jì)的重要發(fā)展戰(zhàn)略。近些年，城鎮(zhèn)化在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)、促進(jìn)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)變化、拉動(dòng)內(nèi)需上的作用日益顯現(xiàn)。

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展情況

首先，城鎮(zhèn)化保持快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平顯著提高。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化保持了快速發(fā)展的勢(shì)頭。2009年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口6.22億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.6％，比2000年提高10.38％，年均提高1.15％。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已接近世界城市化平均水平。2009年世界城市化平均水平為50.1％，只比我國(guó)城鎮(zhèn)化水平高3，5個(gè)百分點(diǎn)。

其次，進(jìn)城農(nóng)民工是我國(guó)城鎮(zhèn)化的主體。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大批農(nóng)村人口以流動(dòng)就業(yè)和在城鎮(zhèn)暫居的形式為主，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)鮮明的特點(diǎn)。2009年我國(guó)外出農(nóng)民工1.453億，其中2966萬(wàn)舉家在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居，他們已經(jīng)逐漸融入了城鎮(zhèn)生活，成為城鎮(zhèn)居民不可或缺的重要組成部分。農(nóng)民工的第二代子女代表著城鎮(zhèn)的未來(lái)。2009年外出農(nóng)民工中，上世紀(jì)80年代以后出生的新生代農(nóng)民工接近9000萬(wàn)，其中一部分已經(jīng)是在城鎮(zhèn)出生、長(zhǎng)大，也代表著城鎮(zhèn)的未來(lái)一代。

再次，中小城市和小城鎮(zhèn)成為我國(guó)城鎮(zhèn)體系的主體。2008年我國(guó)設(shè)市城市655個(gè)，比1978年增長(zhǎng)2.4倍；其中，中小城市415個(gè)，比1978年增長(zhǎng)2.2倍，中小城市占我國(guó)城市總量的63.4％。小城鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)19249個(gè)，比1978年增長(zhǎng)7.9倍，小城鎮(zhèn)成為我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。

最后，小城鎮(zhèn)成為吸納農(nóng)民工就業(yè)和居住重要渠道。小城鎮(zhèn)共吸納農(nóng)民工約為10451萬(wàn)，占農(nóng)民工總量45.5％。東部地區(qū)小城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力要更強(qiáng)，2007年，江蘇非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員70.4％在建制鎮(zhèn)(含城關(guān)鎮(zhèn))，山東、上海、廣東分別為61.2％、56.4％和55.5％。2007年平均每個(gè)鎮(zhèn)擁有企業(yè)從業(yè)人員數(shù)量5061人，比2000年增長(zhǎng)了25％。小城鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)吸納就業(yè)人員占全國(guó)第二產(chǎn)業(yè)總量的31.5％。大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的小城鎮(zhèn)承擔(dān)了解決外來(lái)人口居住和就業(yè)的重要作用。2008年北京市有外來(lái)人口465.1萬(wàn)人，其中38.7％的外來(lái)人口居住在北京小城鎮(zhèn)。

小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

雖然小城鎮(zhèn)的發(fā)展取得了巨大的成就，但是如何認(rèn)識(shí)小城鎮(zhèn)發(fā)展在我國(guó)農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化中的作用，特別是正確區(qū)分東部和中西部小城鎮(zhèn)發(fā)展中所存在的不同特點(diǎn)和問(wèn)題，還需要進(jìn)一步加深認(rèn)識(shí)。

首先，東部地區(qū)一批發(fā)達(dá)小城鎮(zhèn)政府職能不健全，削弱了政府公共事務(wù)的管理能力。隨著部分小城鎮(zhèn)外來(lái)務(wù)工人口的大量增加，相應(yīng)的管理體制卻未及時(shí)調(diào)整。如廣東省東莞市的虎門(mén)鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)近100萬(wàn)人口，外來(lái)人口90萬(wàn)，已經(jīng)是大城市的人口規(guī)模，但只是鎮(zhèn)級(jí)管理權(quán)限。廣東珠三角社會(huì)治安問(wèn)題如此突出，公共服務(wù)和管理的機(jī)構(gòu)與人口規(guī)模顯然不匹配，嚴(yán)重地削弱了這些小城鎮(zhèn)政府的管理能力。這些問(wèn)題在長(zhǎng)三角、珠三角非常普遍，存在多年，一直無(wú)法得到解決。

其次，東部發(fā)達(dá)小城鎮(zhèn)的現(xiàn)行財(cái)政體制不適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。我國(guó)目前分稅制只實(shí)行到縣，縣級(jí)政府對(duì)小城鎮(zhèn)大部分仍實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，小城鎮(zhèn)的財(cái)政收入有的達(dá)到幾十億元，一般好一點(diǎn)的小城鎮(zhèn)財(cái)政收入也上億，但是絕大部分上交到縣級(jí)政府，而上級(jí)政府只是根據(jù)鎮(zhèn)級(jí)政府的人頭費(fèi)下?lián)茇?cái)政支出數(shù)額。

再次，中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)滯后，與東部地區(qū)相比，公共服務(wù)差距日益拉大。中西部地區(qū)一般的小城鎮(zhèn)都實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，改革的重點(diǎn)在于精兵簡(jiǎn)政，減少負(fù)擔(dān)。但是小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村公共服務(wù)載體的功能也在日漸弱化，特別是一些有發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)，基礎(chǔ)設(shè)施較差，無(wú)法滿足可能會(huì)大批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工進(jìn)鎮(zhèn)開(kāi)辦小型服務(wù)業(yè)的設(shè)施需求。

最后，大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的“城中村”現(xiàn)象比較突出。雖然以往各級(jí)城市政府對(duì)于“城中村”問(wèn)題都有關(guān)注，但是解決問(wèn)題的辦法并不多。原因是政府的出發(fā)點(diǎn)基本上是從城市形象來(lái)考慮，而忽視了城鄉(xiāng)結(jié)合部“城中村”比較集中的小城鎮(zhèn)所面臨的一些體制層面上的問(wèn)題。