上海何有90%的郊區鄉鎮負債

就一些已經展開過的零散案例研究而言，上海郊區鄉鎮的平均負債規模，已經遠遠超過了全國其他地區的鄉鎮。例如，根據湖北省浠水縣審計局2008年的統計，該縣2006年底全縣鄉鎮負債的總額才3.4億元，遠低于上海郊區鎮級平均水平。整個寧夏自治區的所有鄉鎮，2008年的負債也只有7.38億元，還不到上海郊區平均兩個鄉鎮的負債額

雖然中國的《預算法》明確規定了量入為出、收支平衡和不列赤字的原則，但是，隨著市場經濟的深入發展和財政體制的變遷，地方政府的債務問題日益浮出水面，成了一個既定現象。地方政府債務狀況的嚴重程度，已經被國務院發展研究中的課題組認為是：“實際上已經超過金融風險，成為威脅中國經濟安全和社會穩定的頭號殺手”。

有關發達都市區鄉鎮負債的研究匱乏

更為嚴重的問題在于，對于各級地方政府的具體負債來源及其規模，目前還并沒有一個正式公開的數據。例如，僅僅對于基層的鄉村債務，財政部財政科學研究所在調查之后得出的結論是：“到目前為止并沒有官方對中國的鄉村債務做過統計，因此對鄉村兩級債務總額目前尚未有完整的統計體系和統計結論。”

在解釋中國鄉鎮政府的債務機制的形成時，目前存在的兩種最基本的爭論在于，在現在的制度背景下，鄉鎮債務機制的形成，到底是外來因素的驅動，還是鄉鎮政府自身主動追求的結果?

另外，基于中國經濟社會發展差異巨大的現實，我們還必須考慮到不同區域內的鄉鎮，在債務形成的過程中是否存在著一些差異性的影響因素。在這方面，現有文獻分布的一個明顯趨勢就是主要針對的是中西部地區的鄉鎮債務的形成機制，而鮮有對沿海發達地區、尤其發達都市區的鄉鎮負債的具體機制的研究。

在這種背景下，筆者試圖通過對上海92個郊區鄉鎮2008年負債狀況的截面數據的統計，嘗試提出一種解釋現有負債來源的基本模式。

上海郊區鄉鎮整體上進入了風險經營的狀態

筆者的研究數據全部來源于上海市統計局公布的《上海郊區統計年鑒2009》，里面提供的上海10個郊區區縣的102個鄉鎮2008年與經濟和社會發展有關的截面數據。

《年鑒》顯示，在郊區102個鄉鎮中，共有92個鄉鎮負債，負債鄉鎮占所有鄉鎮的90.2％。

由于沒有全國范圍內的鄉鎮負債的總體數據，所以很難在嚴格意義上將上海郊區的鄉鎮規模與全國其他地方進行橫向比較。然而，就一些已經展開過的零散案例研究而言，上海郊區鄉鎮的平均負債規模，已經遠遠超過了全國其他地區的鄉鎮。例如，根據湖北省浠水縣審計局2008年的統計，該縣2006年底全縣鄉鎮負債的總額才3.4億元，遠低于上海郊區鎮級平均水平。整個寧夏自治區的所有鄉鎮，2008年的負債也只有7.38億元，還不到上海郊區平均兩個鄉鎮的負債額。

即使在現有的零散的案例研究中，也很少有文獻涉及資產負債率的計算。因此我們無法將上海郊區各鄉鎮的資產負債率與全國其他地區進行比較。可是從已有的數據可以看出，上海的郊區鄉鎮確實已經在整體上進人了風險經營的狀態，郊區鄉鎮的平均資產負債率已經超過了40％。

其中，資產負債率超過80％的鄉鎮有19個，占所有郊區鄉鎮的18.6％；資產負債率超過100％的鄉鎮8個，占所有郊區鄉鎮的7.8％；其中資產負債率最高的已經達到500％。不過，在這個資產負債率最高的鎮，其總額則并不高，其資產總額為150萬元，負債總額為750萬元。

結合相關的數據可以看出，在鄉鎮和村一級工業較為發達的上海郊區，其鄉鎮總的負債額明顯較高。但是，這一數據有可能被其他的數據所稀釋，例如，各個郊區區縣的鄉鎮數量和人口規模可能存在著較大的差異。因此，在考察各個區縣的負債水平時，還必須要考慮到鄉鎮的數量和人口規模。

但是，令人驚訝的是，即使按照戶籍人口來計算平均值，各個郊區區縣的負債總額，與平均值的分布幾乎一致。這種現象表明，在上海市郊區鄉鎮的債務形成和分布方面，除了鄉鎮數量和人口數量的因數之外，極有可能存在某些其他因素。而且，這些因素很可能會與債務的形成有著較為緊密的關系。

筆者研究發現，上海市郊區鄉鎮負債的形成，在統計意義上主要與工業增長額和教育支出之間有著緊密的關系。在各個方面的數據都較為齊全的88個鄉鎮中，有53.1％的鄉鎮負債額可以通過工業總產值和教育支出這兩個因素得到解釋，而且在統計意義上相當顯著。

上海郊區多鎮負債與工業生產總值以及教育支出有關

之前相關的各種研究對于鄉鎮負債形成原因解釋一般有兩大類，即外來因素與自身因素。前者強調鄉鎮政府以外的因素，并稱其是鄉鎮債務形成的基本原因；后者則認為主要的因素在于鄉鎮內部，是其自身的主動行為所導致。

然而，筆者通過對上海市郊區92個負債鄉鎮的相關數據進行統計分析后，卻有了另一種完全不同的發現：鄉鎮負債主要由收入方面的工業總產值與支出方面的教育支出之間有著統計上的相關關系。

筆者認為，導致這種現象的原因有兩個方面。

一個方面，工業產值是上海郊區鄉鎮GDP增長的主要因素，以2008年為例，上海郊區鄉鎮2008年增加值的產業構成包括：農業2.1％，工業62.5％，第三產業35.1％，而鄉鎮政府主要是通過負債的形式來發展工業，推動GDP的增長，從而帶來了鄉鎮財政收入的增長。

另一方面，由于中國的《教育法》明確規定，政府用于實施義務教育財政撥款的增長比例應當高于財政經常性收入的增長比例。因此，地方政府不得不將增長的財政收入，按照高于財政經常性收人的比例投入教育支出。一旦作為剛性支出的教育支出的剛性機制得以形成，就不但加重了剛性支出的比例，對鄉鎮政府構成了巨大的財政壓力，同時也削弱了鄉鎮政府的債務償還能力。

也就是說，鄉鎮政府的初始動機是推動(3DP的增長，但是由GDP的增長所帶來的剛性支出機制的形成之后償債能力的削弱，又迫使鄉鎮政府繼續以更大的規模投資于工業增長。

如何改變現狀

筆者的研究結果在一定程度上回應了相關研究的兩種基本假設：在經濟發達的沿海鄉鎮，初始負債的形成，源于鄉鎮政府追求GDP增長的訴求；但是，由GDP增長所引出的剛性支出的形成，則將鄉鎮政府拖入了壓力型的增長模式，以緩解當前所面臨的財政壓力。

或者說，在邏輯層面上，沿海發達地區的鄉鎮在第一個階段上的負債，是鄉鎮政府主動追求經濟增長所帶來的意外后果；在第二個階段上，則既有主動追求的因素，也有外來規則所形成的財政壓力的驅動。

筆者認為，這種主動與被動，內生與外生的機制得以形成的話，如果沒有外來因素的介入，中國的鄉鎮政府就非常難以從負債循環中解脫出來。這是因為，一旦形成了剛性支出機制和再度借債的機制，這種非良性的循環就會不斷帶來債務的增長。而且，剛性支出的不斷增長與償債能力不斷下降之間的缺口，將會越來越大，直至完全超過某一鄉鎮政府的資產總額，從而進入經濟學意義上破產狀況。

事實上，從數據層面而言，中國立法機關規定的剛性支出內容除教育之外，還有科技和農業之處。然而本研究在進行驗證的過程中，并沒有發現負債增長與科技和農業支出之間具有相關關系。此外，對于上海的郊區鄉鎮而言，社會保障支出已經是近年來形成的一項非常剛性的支出。遺憾的是，筆者通過各種途徑都不能獲得相關的可靠數據，因而無法檢驗負債總額與社會福利支出之間的具體關系。

從本文的研究結果看，想要改變目前鄉鎮負債模式的現狀，需要從兩個可行而實際的角度人手。

其一，改變以GDP為目標的增長模式，關鍵是摒棄以GDF。成績來考核地方各級政府官員的評價方式，從而杜絕地方政府負債經營的動機。緩解唯GDP論的考核模式，從長遠看就可以緩解地方政府靠負債來擴大經濟規模的困境。

其二，一些公共財政開支，比如義務教育經費、社保、科技和農業方面的投入，可酌情考慮基層政府的承受能力，以此減輕地方基層政府的財政負擔。這需要進一步推進財稅體制改革來完成。

(作者系復旦大學選舉與人大制度研究中心副主任)