論預算改革對完善公共治理的意義

摘要：公共治理水平很大程度上依賴于預算能力，良好公共治理的四大支柱都與預算管理的完善密不可分。可以說預算對于現代政府的公共治理水平的影響是根本性的。近十年來，我國預算管理雖然進行了一系列改革嘗試，但政府的預算能力仍然存在著較大的問題，極大地制約了公共治理的完善。因此，針對問題，改革預算對于提供公共治理水平具有十分重大的意義。我國預算能力存在哪些問題，怎樣解決這些問題也是值得我們探討的話題。

關鍵詞：預算改革；公共治理；預算能力

一、公共治理水平依賴于預算能力

(一)公共治理與預算

1.良好公共治理的四大支柱。20世紀80年代初，治理被引入私人組織，出現公司治理。而治理被引入公共領域則是20世紀80年代末期后的事了。世界銀行在其報告中首次運用“治理的危機”一詞來概括當時非洲的危機情形。此后人們開始重視公共領域的治理。一些國際學術組織致力推廣、傳播治理理論和治理精神。最近十幾年來，公共治理問題越來越受到關注。

公共治理是指公共領域的治理，它是在一系列受托責任和控制的體制下運用公共權力來供給公眾希望政府供給的產品和服務。可以說，公共治理是一系列履行受托責任而采取的活動。

良好公共治理的四大支柱：受托責任、透明度、可預見性、參與。四大支柱相輔相成，缺一不可。(1)受托責任。受托責任(accountability)是由委托代理關系的建立而發(fā)生的。各級政府和政府公職人員作為受托人，所承擔的公共受托責任具體包括三個方面，一是負責以最大善意遵照法律的規(guī)定。執(zhí)行國家的任務，杜絕一切以權謀私的行為；二是負責以最經濟、最有效的辦法管理和運用公共資源；三是負責使公共資源的配置和運用最大限度地達到預定目的。上述責任逐層遞進，缺一不可。(2)透明度。透明度(transparency)要求政府過程公開，并系統(tǒng)地報告治理目標的實現情況。(3)可預見性。可預見性(predictabillty)來源于法律和規(guī)章的清晰性、預先可知以及統(tǒng)一和有效地實施。公共治理的可預見性要求政府有能力預測未來。并根據未來的成本和預期變化制定合理的政策并有效實施。(4)參與。參與(participation)是指公共治理要有公共官員、雇員和其他與公共事務具有利害關系者的適當“參與”。公共治理理論下參與公共事務管理的主體已經不只是政府組織和公共官員。還包括各種非營利組織、私人組織和個人在內的多元主體的合作治理。在多元主體為特征的公共治理范式中，不同治理主體既發(fā)揮著各自的作用，又彼此之間相互合作，構成各方有序參與的合作式網絡。

2.公共治理四太支柱與預算。(1)預算與受托責任。從預算管理角度講，受托責任無論對于公共資源的“使用”，還是對于使用公共資源所產生的“結果”(results)，都是必不可少的。一般地講，有效的受托責任有兩個核心的成分：責任性(answerability)及結果(consequences)。責任性要求核心的預算官員和各部門人員定期地對兩個相互關聯(lián)的問題做出反應：“錢去了哪里”?“取得了什么成效”?結果要求公共資源的使用有可預見的和有意義的結果——例如投入教育的公共資源是否在某種程度上增加了知識(如降低文盲率)和收入水平。基于良好的公共治理及其在預算管理中的應用，人們必須持有這樣的觀點：沒有結果的受托責任僅僅是空洞的和形式上的。(2)預算與透明度。預算是立法機構、社會公眾監(jiān)督政府公共管理的一個窗口，政府做了什么、將要做什么，看看其預算就知道了。財政透明度要求公眾能以較低的成本獲得相關信息，包括與預算管理相關的所有財政信息。國際貨幣基金組織《財政透明度手冊》的核心要求是政府應當定期向公眾提供全面并且真實的財政信息。這些財政信息至少應包括預算信息、資產和負債信息以及各級政府的合并財務狀況。這里要求的預算信息涵蓋了所有的預算和預算外活動，包括年度預算和預算的執(zhí)行情況、相關年度預算的比較信息、未來年度的預測情況以及預算外資金的明細情況等。(3)預算與可預見性。在政府和各公共部門準備預算時。可預見性顯得尤其重要。在缺乏可預見性的情況下，由于未來可得的公共資源流量具有高度的不確定性，支出部門和機構幾乎不可能編制和呈遞高質量的預算。財務資源缺乏“可預見性”將破壞資源分配的戰(zhàn)略優(yōu)先性，使公共官員難以對服務供應作出規(guī)劃。(4)預算與參與。預算是公眾參與政府公共管理的—個重要渠道。健全的預算管理需要有公共官員、雇員和其他與政府預算具有利害關系者的適當參與。監(jiān)管支出機構的營運效率和服務質量，從公共物品(puhic goods)消費者那里反饋信息，都需要有參與。

(二)預算能力與治理水平

在公共治理理念的支配下，發(fā)達國家設計了一系列的預算管理目標，其中主要目標有：在宏觀層次上確保戰(zhàn)略優(yōu)先性，強化預算資源的配置效率；在微觀層次上確保支出機構的營運效率；確保財政責任；發(fā)展參與式預算；管理財政風險。這些目標的實現程度體現了預算能力的大小，同時也能體現出治理水平的高低。

1.預算資源的配置效率目標。預算資源的配置包括兩個層次：一是總量配置。總量配置是將社會資源在政府公共部門與私人部門之間進行配置。二是結構配置。結構配置是指將獲得的公共資源在政府各公共部門之間進行分配。

配置效率是總體效率，屬于宏觀層次，解決整體上有限資源在不同部門、領域間的合理劃分和運用問題。通俗地說，就是解決政府從市場上取得多少錢，如何分配這些錢的問題。這就要求預算的安排在總體上有最優(yōu)的規(guī)劃和決策，在收支中正確處理政府部門和私人部門以及政府各公共部門之間的各種利害關系。提高預算配置效率的關鍵是使預算決策符合社會公眾的公共需求偏好以及相應的承受能力，因此，預算決策程序和方法的安排要有民主性和科學性，以充分體現公共意愿并有客觀的計量依據。

政府的一切活動都離不開預算收支，從另一方面說。預算是一個個標著。價格”標簽的政府活動目標。也即是公共治理目標。因此，公共治理水平的高低直接受預算配置效率的影響。

2.預算資源的營運效率目標。營運效率是指政府公共部門使用公共資源的效率。政府公共部門以有效提供公共商品、滿足公共需求為基本職責，營運效率要求其在提供公共商品過程中講求投入與產出、所費與所得的比較，遵從。少花錢、多辦事、辦好事”的原則，用盡可能少的資源提供盡可能多的滿足人們需求的公共商品和服務。

營運效率是個別效率，屬于微觀層次，解決具體公共部門有效運用資源，使之發(fā)揮最大效用問題。換言之，就是解決政府公共部門如何高效率地使用錢的問題。這就要求預算每個公共資金使用部門都精打細算，節(jié)約開支，講求效果，以最小的投人取得最大的社會效益。

預算營運效率直接是政府活動生產效率的體現。換言之，公共治理的生產效率依賴于預算管理的營運效率。

3.確保財政責任目標

財政責任的基本問題在于政府如何履行對社會公眾的受托責任。具體來說就是確保“取之于民、用之于民··的可靠性，預算管理的合規(guī)性及實現預算結果。

政府對于社會公眾受托責任的產生，其根源在于社會公眾與政府對于公共資源的委托代理關系的建立。政府作為受托人，在其公共治理過程中，首先有責任確保公共資源“取之于民、用之于民”，而不是作為某些官員私有財產被其揮霍掉；其次還應保證公共資源的使用的合規(guī)性，即確保預算執(zhí)行的合法合規(guī)性；最后，還應追求公共資源的使用效果，以確保提供的公共商品和服務最大限度地滿足社會公共需求，避免出現“形象工程”、“面子工程”、“豆腐渣工程”等低效果或無效果的公共支出。

4.參與式預算建設目標。參與式預算就是讓社會公眾有效地參與預算管理中，從預算編制開始至決算審批結束，整個過程都有社會公眾的有效參與。社會公眾的參與有兩種方式：一是直接參與；二是代理參與。直接參與是指某項具體預算事項，從立項開始到最后效果的評價，都由涉及切身利益的所有社會公眾直接參與進來；代理參與是指由社會公眾選出的代表參與預算的管理過程。

參與式預算的建立，使預算管理更加公開、民主、透明，以提高公共資金的使用效果，避免腐敗，為民意的充分表達提供平臺。

5.財政風險管理目標。預算的財政風險管理目標，要求預算能夠全面反映政府所有資產和負債的信息。包括潛在的和隱性的信息，對從事的任何一項可能導致隱性和或有負債產生的政府活動負責。并做出解釋說明，確保從源頭上對財政風險進行預測、監(jiān)督和控制，以評價某政府行為的穩(wěn)定性。

預算管理中的財政風險管理目標可以說是公共治理可預見性支柱的主要體現。也就是說公共治理可預見性的實現依賴于預算管理的財政風險管理目標的實現。

二、我國預算能力現狀

我國近十年來，在預算管理方面進行了一系列的改革，例如部門預算改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革、收支兩條線改革、政府收支分類改革等等。旨在改進預算能力。雖然取得了一定的成效，但還存在一些不容忽視的問題，極大地影響了我國的預算能力。

(一)預算編審方面

預算的編審環(huán)節(jié)主要是對整個預算年度的預算收支做出規(guī)劃。并通過審批機構的審批，最終確立正式的預算文件。

預算編審方面的能力目標主宴涉及配置效率、財政責任、參與及財政風險管理等目標。我國預算編審環(huán)節(jié)預算能力的不足主要表現為：

1，配置效率不高。配置效率是指編制出科學、合理、體現民意的預算。在預算編制方面，我國雖然進行了部門預算、政府收支分類等改革，但這些改革還不夠完善。以配置效率目標要求相比，還有一定的差距。一是編制內容不全。目前的政府預算并未涵蓋整個政府收支，還有一些公共資金游離于預算管理之外。二是編制方法不科學。雖然提出引入零基預算法進行編制，但由于編制時間短、人員專業(yè)素質低、技術要求高等原因，基本仍然沿用基數預算法進行編制。三是審批流于形式。我國預算內資金預算的審批由人大進行，但由于審批時間倉促、專職專家型人才不足等原因，人大審批實際上流于形式。另外，預算外等資金預算根本不通過人大審批。

2.財政責任能力欠缺。我國稅收原則是“取之于民、用之于民”，由于配置效率方面存在的問題，導致一部分財政資金被腐敗掉，或進入私人小金庫、或被揮霍浪費掉，而社會公眾急需的基礎教育、養(yǎng)老保險、環(huán)境保護、公共醫(yī)療等公共服務卻一直存在巨大的供給短缺，使稅收原則的可靠性得到極大地挑戰(zhàn)。

3.公眾參與度低。目前社會公眾參與到預算編審方面還具有較大的困難。一是公眾參與意識不足：二是公眾缺乏有效的參與渠道；三是公眾缺乏足夠的參與預算的知識。

4.財政風險管理能力不足。我國還沒有正式編制多年滾動預算，使得我國預算編制具有一定的短期行為，對于以后幾年預算的發(fā)展趨勢等缺乏足夠的預測和估計。

(二)預算執(zhí)行方面

預算執(zhí)行管理是預算管理的重要組成部分，是預算實施的關鍵環(huán)節(jié)。預算執(zhí)行管理水平的高低。直接關系黨和國家各項重大政策的貫徹落實。直接關系政府公共服務水平和預算能力。

預算執(zhí)行方面的預算能力主要涉及營運效率、財政責任和參與目標。執(zhí)行環(huán)節(jié)預算能力的不足為：

1.營運效率不高。我國目前可以說還處于投入預算階段，在投入預算模式下，支出控制者的職責是控制支出總水平，使之與政府的財政能力、經濟承受能力和宏觀經濟政策相適應，每個支出部門和單位則想方設法逃避支出控制。缺乏節(jié)約和有效使用財政資源的動機。

2.績效觀念不足。預算執(zhí)行的財政責任不足主要表現在績效觀點的缺乏。在投入預算管理模式中，支出控制者需要的是確保支出使用者服從與預算過程相關的規(guī)則，而不是要求實現既定的預算效果，因此支出使用者只需要對投入負責而不必對產出和成果負責。事實上。我國預算執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏必要的績效計量和考核標準。

3.外部參與度不高。對支出的控制主要是財政內部控制，外部控制主要在于人大及審計部門的控制，而外部控制主要在于事后控制，對于整個過程的外部控制，目前我國還沒有有效的機制。

(三)決算編審方面

決算報表的編制，對國家和主管部門來說，除需要通過決算來了解預算單位年度財務收支狀況。更重要的是要匯總各單位的收支數據以進行總結、分析，為國家的預算管理和改革提供參考依據；對預算單位來說，編制決算報表，通過比較預(決)算數據的差距，尋找和解決問題，提高預算管理水平。因此，無論從國家和單位主管部門。還是基層預算單位來說，編報決算報表。都希望真實的了解單位的預算執(zhí)行情況，以此提高國家和單位的預算管理水平，推動國家財政資金管理體制改革。

我國決算信息主要來源于預算會計的報表。而預算會計報表雖然有覆蓋上百萬預算單位和各級政府財政部門的預算會計體系，以及層層匯總上報的會計報表制度，但從總體上看。預算會計信息的報告和使用都不夠充分：一是政府整體財務報告尚未建立，主要是預算會計報告并不包括對于管理財政風險意義重大的或有負債報告、稅式支出報告以及準財政活動方面的報告。二是無經營業(yè)績及成本信息的報告。我國現行預算會計報告系統(tǒng)不能提供評估財政績效所需要的相關信息。特別是不能提供關于服務成本方面的信息。根源在于收付實現制會計基礎的采用。

三、結論與建議

公共治理與政府預算密不可分，良好的公共治理水平依賴于預算能力，換言之，預算能力的提高可以極大地促進公共治理水平的提升。反之，如果預算能力不足。將極大地影響公共治理的完善。目前我國預算管理還存在一些影響預算能力的大問題，這些問題的存在制約著我國公共治理水平。因此，通過預算改革提高預算能力，對于完善公共治理具有重大意義。

1.加強“參與式預算”建設。讓社會公眾真正參與到預算管理中來。目前主要做三件大事：一是加強社會公眾參與預算管理的意識。要想讓社會公眾真正參與到預算管理中來，首先是讓社會公眾愿意參與進來，那就是參與意識的培養(yǎng)。二是培育社會公眾預算知識。如果社會公眾沒有相應的預算知識，參與預算管理只能是空談。利用多樣化的手段，例如通過展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊等形式，多渠道宣傳預算知識，并建立專家與公眾互動渠道，使普通公眾能夠掌握基本的預算知識和參與管理的技術。三是完善社會公眾參與預算的渠道。開辟固定場所、媒介公開相關信息。只有開放、透明的政府才能保障信息流通的暢通，減少政府與公眾之間的信息不對稱。

2.完善政府預算編審。(1)繼續(xù)深化部門預算改革，大力推進政府收支分類改革，真正實現綜合預算。(2)大力引進零基預算方法，減少基數預算的影響。(3)編制多年滾動預算，注重預算管理的持續(xù)性。(4)編制財政風險預算，提高預算管理的可預見性。(5)加強人大審批監(jiān)督。一是提前預算編制時間，給人大充分的審批監(jiān)督時間。二是加強人大監(jiān)督機制建設，成立專職專家型審批監(jiān)督專門機構。三是讓人大參與到整個預算編制過程中來。

3.加強預算執(zhí)行管理。一是完善國庫集中收付管理體系，健全預算執(zhí)行管理機制。二是深化政府采購制度改革。健全政府采購管理體系。三是建立國庫現金管理制度，提高科學理財水平。四是推進政府會計改革，建立政府會計管理體系。五是建立預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制。即以國庫單一賬戶體系為基礎、以財政資金活動監(jiān)控為重點、以動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為平臺，實時接收代理銀行和預算單位信息，全程監(jiān)控財政資金支付活動。