南海漁業(yè)資源合作開發(fā)法律機(jī)制探討

摘要：中國與南海沿海國的漁業(yè)資源糾紛源于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的重疊，傳統(tǒng)捕魚權(quán)與專屬漁業(yè)管轄權(quán)的沖突。為了緩解漁業(yè)糾紛，我國與南海沿海國應(yīng)遵循擱置爭議、聯(lián)合開發(fā)的原則，在中國與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作的框架協(xié)議下積極開展?jié)O業(yè)協(xié)作。依靠雙邊漁業(yè)協(xié)作，推動(dòng)南海漁業(yè)的區(qū)域共同管理。

關(guān)毽詞：南海；漁業(yè)資源；雙邊協(xié)作；區(qū)域共管

近年來，有關(guān)國家在南海海域干擾、襲擊、抓扣我國生產(chǎn)漁船的行動(dòng)不斷升級。主要表現(xiàn)在：抓扣手段兇狠；襲擊海域擴(kuò)大，幾乎遍布整個(gè)南沙；追襲時(shí)間延長；處罰手段越來越嚴(yán)厲，動(dòng)用行政、刑事多種制裁手段。2009年4月。菲律賓當(dāng)局在中國領(lǐng)海南沙其稱為巴塔內(nèi)斯省水域逮捕了4名中國漁民，理由是這些人涉嫌“偷捕魚”。巴塔內(nèi)斯省警方聲稱，4人因被發(fā)現(xiàn)在該省水域非法捕魚而被逮捕，4人被拘留后將以違反菲漁業(yè)法的名義提起刑事起訴和行政起訴。2009年5月，馬來西亞強(qiáng)行扣押在中國的領(lǐng)海和漁場正常工作的中國漁民。馬來西亞的明都魯法院不理漁民的辯駁，強(qiáng)行扣留船長趙緒林五個(gè)月和罰款10萬馬幣，其他漁民則被扣留三個(gè)月和罰款5萬馬幣。2009年6月，8艘中國漁船進(jìn)入中方南海的傳統(tǒng)捕漁區(qū)作業(yè)。被印度尼西亞海洋事務(wù)和漁業(yè)部扣押，印尼方面則聲稱這70多名漁民闖入印屬納吐納群島海域并用拖網(wǎng)從事非法捕魚活動(dòng)。南海的漁業(yè)糾紛不斷發(fā)生。嚴(yán)重威脅我國在南海區(qū)域捕魚的漁民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。究其原因主要是領(lǐng)土主權(quán)和資源管轄權(quán)的爭議所引起的。同時(shí)。南海的爭端導(dǎo)致漁業(yè)資源過度捕撈，南海的漁業(yè)資源日益枯竭。我國漁民在南海漁獲的優(yōu)質(zhì)漁比重急據(jù)下降，漁獲的質(zhì)量越來越差。因此，迫切地需要建立南海漁業(yè)資源合作開發(fā)的法律機(jī)制，規(guī)范南海周邊國家的漁業(yè)行為。保證南海漁業(yè)資源的和平開發(fā)和可持續(xù)利用。

一、南海漁業(yè)糾紛的法律緣由解析

(一)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)熏疊導(dǎo)致漁業(yè)管轄權(quán)爭議

南海爭議主要圍繞兩點(diǎn)：領(lǐng)土主權(quán)和海洋資源開發(fā)權(quán)歸屬，兩者相互聯(lián)系。密不可分。爭奪島嶼的領(lǐng)土主權(quán)是為了獲取資源。而持續(xù)穩(wěn)定獲取資源的前提是爭取島嶼主權(quán)。1973年第三屆聯(lián)合國海洋法會(huì)議前，南海爭端主要發(fā)生在中國、菲律賓、越南三國問，影響范圍較小，爭奪重點(diǎn)是南海島嶼。1982年出臺《聯(lián)合國海洋法公約>(以下簡稱《海洋法公約》)前后，對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等海洋權(quán)益的爭奪成為重點(diǎn)。1977年越南、1978年菲律賓、1980年馬來西亞和印度尼西亞、1984年文萊五個(gè)南海周邊國家。先后通過頒布“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法”方面的法律和政策聲明。單方面宣布建立200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，對南海諸島提出主權(quán)要求或搶奪南海資源開發(fā)權(quán)。中國和臺灣1998年分別頒布《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法》和《專屬經(jīng)濟(jì)海域及大陸礁層法》，宣布建立200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。

《海洋法公約》擴(kuò)大了沿海國海洋管轄權(quán)的范圍。它規(guī)定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是領(lǐng)海外鄰接領(lǐng)海的區(qū)域。從領(lǐng)海基線起算不超過200海里。沿海國對于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)有勘探和開發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利和管轄人工島嶼、設(shè)施、結(jié)構(gòu)等權(quán)利。根據(jù)《海洋法公約》。能擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的島嶼僅限于自然形成和在高潮時(shí)高于水面的，并且能夠維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的島嶼。我國擁有主權(quán)的南海諸島的周邊島嶼。如東沙、西沙和南沙群島中皆有符合上述條件的島嶼，中國能夠在這些島嶼周邊劃出200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。從我國的地理位置看，與南海周邊相向沿海國之間的海域。都未超過400海里的距離，這樣我國與相向沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)都有一部分重疊區(qū)域，客觀上給確定漁業(yè)管轄范圍造成一定困難，也是南海漁業(yè)糾紛的主要原因。陸地支配海洋是國際法的一項(xiàng)基本原則，陸地是一國對于其領(lǐng)土的向海沿伸部分行使權(quán)力的法律淵源。南海是一個(gè)半封閉海域，周邊海域分屬不同國家，但無論五國主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)還是大陸架權(quán)利，都不能對屬于中國領(lǐng)土的南海島嶼提出主權(quán)要求。

(二)傳統(tǒng)捕魚權(quán)與專屬漁業(yè)管轄權(quán)的沖突

在《海洋法公約》實(shí)施前，普遍存在著領(lǐng)海外即公海的觀念，其他國家的漁民可以在沿海國毗鄰領(lǐng)海的海域內(nèi)自由捕魚。《海洋法公約》設(shè)置了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，上限200海里的經(jīng)濟(jì)水域僅為管轄與資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的專屬性水域。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的出現(xiàn)使公海的范圍大大縮小，約有36％的海洋面積在沿海200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)。由于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的一部分區(qū)域原來屬于公海，現(xiàn)在屬于國家管轄之下，這就不可避免地與原來傳統(tǒng)在該區(qū)捕魚的國家發(fā)生矛、盾。原來習(xí)慣在沿海國領(lǐng)海外某海域捕魚的他國國民，在該海域劃人沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)后是否可以繼續(xù)在此捕魚，即承認(rèn)傳統(tǒng)捕魚權(quán)，各國未形成一致意見。《海洋法公約》對傳統(tǒng)捕魚權(quán)的地位沒有明確規(guī)定，要求沿海國應(yīng)決定其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的生物資源的可捕量及其捕撈能力，在沒有能力捕撈全部可捕量的情況下應(yīng)通過協(xié)定或其他“安排”，準(zhǔn)許其他國家進(jìn)入其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)捕撈。準(zhǔn)許他國人魚時(shí)需考慮的因素有：該海域的生物資源對有關(guān)沿海國的經(jīng)濟(jì)和其他國家利益的重要性。盡量減輕其國民慣常在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)捕魚的國家的經(jīng)濟(jì)失調(diào)，和減輕曾經(jīng)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)研究和測定魚類種群做過大量工作的國家的經(jīng)濟(jì)失調(diào)等。在這些因素中沿海國的利益是第一位的，他國國民慣常在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)捕魚只是一般參考因素。慣常在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)捕魚的國家不享有優(yōu)先人漁權(quán)，能否入漁完全由專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的沿海國決定。實(shí)施專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度后，我國與朝鮮、日本、韓國、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞、越南等國都存在海域劃界問題。我國一些傳統(tǒng)作業(yè)漁場位于上述國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，一旦實(shí)施海域劃界，我國可能喪失這些傳統(tǒng)作業(yè)漁場，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面受到巨大影響。這些管轄權(quán)的沖突不斷在南海海域引發(fā)漁業(yè)糾紛。南沙海域的大量漁業(yè)資源遭到周邊國家的開發(fā)，年漁獲量超過中國每年在南沙海域的漁獲量。越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞還積極同日本韓國等國的漁業(yè)公司合作，在南沙海域進(jìn)行捕撈作業(yè)和漁業(yè)考察。他們還經(jīng)常驅(qū)趕或干擾在南沙作業(yè)的中國漁船，并屢屢抓捕和打死、打傷中國漁民。

二、解決南海漁業(yè)資源糾紛的對策

針對漁業(yè)資源的糾紛，根據(jù)國際實(shí)踐，大多數(shù)國家都是通過協(xié)商等和平方式解決海洋劃界問題。以便確定海上漁業(yè)管轄的范圍。海域劃界過程中存在著傳統(tǒng)捕魚權(quán)與專屬管轄權(quán)的沖突。國際海域劃界的實(shí)踐中，有部分國家提出過傳統(tǒng)捕魚權(quán)，然而國際法院都未予以考慮。啕因此我國在海域劃界時(shí)不應(yīng)過多強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)捕魚權(quán)。可著重說明兩點(diǎn)：我國對別國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的魚類種群的研究和資源調(diào)查做過大量工作；由于我國漁民慣常在別國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的某區(qū)域作業(yè)。經(jīng)濟(jì)上已形成一定的依賴性。在南海爭議海域我國應(yīng)爭取由雙方共同管理特定水域的漁區(qū)，或在一定時(shí)間內(nèi)采取過渡措施。

海洋劃界事關(guān)國家主權(quán)和管轄權(quán)，摻雜著法律、地理、技術(shù)、歷史等多種因素，是一個(gè)漫長和復(fù)雜的過程。在海洋劃界一時(shí)難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的情況下，我國可與有爭議的沿海國協(xié)商。設(shè)置一些共同管理區(qū)域和相應(yīng)的管理措施，在業(yè)的漁船及規(guī)格、印尼指定中國漁船的檢查站和卸貨港口等。中印于2007年又簽署了《關(guān)于海洋領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》。據(jù)此雙方開展了多個(gè)大型合作項(xiàng)目，包括“南海一印尼海水交換及對魚類季節(jié)性洄游的影響”和“爪哇海上升流變異及對魚類季節(jié)性洄游的影響”等，為保護(hù)、可持續(xù)利用海洋漁業(yè)資源加強(qiáng)了合作。2004年中菲簽署《漁業(yè)合作諒解備忘錄》，2005年又簽署《海事合作諒解備忘錄》。2004年中馬聯(lián)合主辦“中馬漁業(yè)合作商務(wù)論壇”，雙方?jīng)Q定在遠(yuǎn)洋捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖和漁業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易等方面展開合作。

(二)推動(dòng)南海漁業(yè)協(xié)作向區(qū)域共同管理轉(zhuǎn)化

1.堅(jiān)持以《經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》為指導(dǎo)。南海漁業(yè)共同管理必須遵守有關(guān)國際法規(guī)則，在《經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》指導(dǎo)下進(jìn)行。《海洋法公約》為聯(lián)合管理漁業(yè)資源提供了法律依據(jù)：對跨界和高度洄游魚類種群，要求沿海國應(yīng)直接與有關(guān)國家或通過區(qū)域組織、國際組織合作，設(shè)法達(dá)成有關(guān)協(xié)議，確保這些種群的養(yǎng)護(hù)和合理利用。2001年生效的《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》為養(yǎng)護(hù)公海漁業(yè)資源和管理公海漁業(yè)行為提供了統(tǒng)一的規(guī)范，為建立區(qū)域漁業(yè)管理組織提供了法律基礎(chǔ)。《經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》確定農(nóng)業(yè)為優(yōu)先合作的部門，為中國與東盟漁業(yè)合作指出了方向；同時(shí)簽署的《中國與東盟農(nóng)業(yè)合作的諒解備忘錄》把捕撈業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)作為農(nóng)業(yè)中長期合作的重點(diǎn)，以及在《南海宣言》中各方承諾開展包含海洋環(huán)保和海洋科學(xué)研究在內(nèi)的合作。2004年簽署的中國—東盟《全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議爭端解決機(jī)制協(xié)議》，為化解包含漁業(yè)糾紛在內(nèi)的區(qū)域沖突設(shè)置了程序。

2.完善南海多邊漁業(yè)協(xié)作的法律機(jī)制。中國與東盟在漁業(yè)資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有較強(qiáng)互補(bǔ)性，特別是在漁業(yè)貿(mào)易、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水產(chǎn)品加工及貿(mào)易、海洋漁業(yè)捕撈及水產(chǎn)資源開發(fā)等方面。中國與東盟尚未建立專門漁業(yè)管理組織，只有較松散的10＋1漁業(yè)合作論壇，可以待時(shí)機(jī)成熟時(shí)組建漁業(yè)管理委員會(huì)。在《經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》、《中國與東盟農(nóng)業(yè)合作的諒解備忘錄》的基礎(chǔ)上，有必要制訂《中國與東盟漁業(yè)合作框架協(xié)議》。在協(xié)議中設(shè)置適宜的決策機(jī)制，可采用國際捕鯨委員會(huì)等國際漁業(yè)組織的實(shí)質(zhì)事項(xiàng)的多數(shù)決策機(jī)制(2／3或3／4)，必要時(shí)單方可啟動(dòng)反對程序。使中國在合作中不至陷入被動(dòng)。通過該協(xié)議具體指導(dǎo)南海漁業(yè)聯(lián)合開發(fā)和協(xié)調(diào)漁業(yè)沖突，推動(dòng)民間組織多渠道的漁業(yè)合作。在爭議激烈海域可設(shè)置共同漁區(qū)，由利益相關(guān)方先協(xié)商確定具體區(qū)域和管理措施，協(xié)商不成可由漁業(yè)管理委員會(huì)參考各方意見決定。

3.南海多邊漁業(yè)協(xié)作機(jī)制的主要內(nèi)容。世界漁業(yè)管理的總體趨勢是由生產(chǎn)限制與調(diào)節(jié)型向漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)型轉(zhuǎn)化，由傳統(tǒng)的對漁業(yè)投入的限制向產(chǎn)出控制轉(zhuǎn)化。”南海漁業(yè)管理也應(yīng)朝著這一趨勢發(fā)展。完善漁業(yè)監(jiān)測與統(tǒng)計(jì)的技術(shù)和制度，早日實(shí)施全面和靈活的漁業(yè)配額管理制度，共同漁區(qū)各方定期開展聯(lián)合漁業(yè)資源調(diào)查，以此為基礎(chǔ)確定年總可捕量。考慮沿海國漁民社區(qū)的經(jīng)濟(jì)需要等經(jīng)濟(jì)、歷史和環(huán)境因素，參考魚類洄游路線、懾食習(xí)性等生物習(xí)性。在沿海國間分配捕撈配額。允許配額的轉(zhuǎn)讓，靈活調(diào)節(jié)各國的捕撈力量。加強(qiáng)控制捕撈的力量和強(qiáng)度，由共同漁區(qū)各方協(xié)商確定每年入漁船只數(shù)量和規(guī)模、漁民作業(yè)方式。為了實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用，使捕撈魚種的數(shù)量維持在持續(xù)最高產(chǎn)量水平，各方應(yīng)共同擬定養(yǎng)護(hù)措施：聯(lián)合設(shè)立海洋魚類、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)；確定休漁海域，休漁期，禁止使用的漁具、漁法等；聯(lián)合開展?jié)O業(yè)增殖養(yǎng)殖活動(dòng)。完善漁區(qū)共同執(zhí)法機(jī)制，組建漁業(yè)聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)對捕撈及養(yǎng)護(hù)情況的監(jiān)督。對于越界捕魚者，可由單方先依漁業(yè)合作框架協(xié)議的規(guī)定處罰，迅速通知相關(guān)方有關(guān)情況，在被扣留的漁船和船員提出適當(dāng)?shù)谋ＷC或其他擔(dān)保后應(yīng)立即釋放。當(dāng)共同漁區(qū)各方產(chǎn)生漁業(yè)糾紛時(shí)，可通過磋商、調(diào)解和仲裁程序化解矛盾。磋商無果時(shí)，可由漁管會(huì)主持調(diào)解，仍然沒有解決可將有關(guān)爭議提交漁管會(huì)下設(shè)的仲裁庭處理。仲裁庭由3人組成，爭端雙方各自推選一名仲裁員，并共同選定第三名仲裁員，由其擔(dān)任仲裁庭主席。