灌區多元化治理探析

摘要：我國正從過度依賴政府作為水資源決策和管理主體的傳統體制轉向現代化水治理模式，但當前灌區管理依然存在亟待解決的問題。針對灌區水資源的共有屬性，多中心治理能在很大程度上促進灌區管理。應從改革灌區水資源管理法律體系、完善灌區水資源管理模式、強化灌區公眾參與、建立水權分配制度入手，構建我國的多元化灌區治理體制。

一、我國灌區管理現狀及問題

灌區是由水庫、渠道、田地、作物組成的半人工生態系統，依靠自然環境提供的光、燕、土壤資源，加上人為選擇的作物和安排的作物種植比例等人工調控手段而組成的一個具有很強的社會性質的開放式生態系統。我國是水資源短缺的農業大國，灌區對我國農村和農業發展具有重要意義。

在我國，大中型灌區目前多采用“專業管理與群眾管理相結合”的管理體制。灌區建成后，由當地政府或水行政主管部門組建專業管理機構，負責對灌區取水樞紐、干渠、支渠等骨干工程運行維護和灌溉供水進行經營管理。在業務上接受當地水行政主管部門領導。部分灌區設有由地方政府、水行政主管部門、受益鄉村、用水戶代表等組成的灌區代表大會或灌區管理委員會，是灌區實行民主管理的組織形式，有關灌區發展的重大問題，如水量分配、灌溉秩序、水費計收與支出等，由灌區代表大會或灌區管理委員會討論決定。支渠或斗渠以下的工程和田間灌溉服務通常由受益農戶推選代表組成支(斗)渠委員會或用水戶協會負責管理。有一些灌區習慣采用以行政村為單元的農村集體管理。分布于全國各地的眾多小型灌區絕大多數由村民委員會或農民用水小組負責管理。近年來，水利部積極培育農民用水戶協會等合作組織，積極探索建立用水戶參與管理的農村水利建設與管理體制。農民用水戶協會是由農民自愿組織起來的實行自我服務、民主管理的農村用水合作組織，它為會員用水提供服務，保證輸水渠道、村社供水管道及設施正常運行，維護會員用水利益。

這表明為解決日益復雜的水資源管理問題。中國正從過度依賴政府作為決策翱管理主體的傳統體制轉向現代水治理模式，但當前灌區管理依然存在亟待解決的問題。

第一，灌區管理體制分割嚴重。灌區管理體制在縱向和橫向上都過于分散。橫向上，由于不同部門之間的職責劃分并不是十分明晰，機構職能存在交叉沖突。這在一定程度上導致部門協調的行政成本增加，影響水資源管理的有效性。縱向上，灌區水管理是與行政管理掛鉤的。在現行五級行政機構的框架內，多數涉水管理機構只向本級政府負責，而與上下級政府聯系不多。每個行政單元都負責自己轄區范圍內的政策制定和執行，大多都從各自的利益出發。很難考慮水資源的完整性。政府從水資源作為一種公共物品所具有的特點出發、針對外部性而采取的行動措施往往以失敗告終。

第二，灌區管理存在政策失靈。中國的水權制度遠未成熟。一方面，初始水權沒有明確的界定；另一方面。現行水權制度并沒有涵蓋所有水用戶。在灌區，水的使用權是分配給負責灌溉的中介機構。而不是水的最終用戶，許多用戶特別是農民，都處于無證用水的狀態。

第三，過度依賴行政措施。灌區管理主要依靠命令和控制手段，而不是基于市場的手段。根據市場確定水價應該是優化水資源在不同經濟用途之間的配置、提高用水效率的一個重要政策手段，然而，在中國，水價是從政治角度通過自上而下的行政指令決定的，而不是由市場決定的。在灌溉中，灌溉用水的價格并未反映供水的全部成本。在大多數灌區，水費是按照每戶的灌溉面積來計算的，變相鼓勵了農民浪費灌溉用水。

第四，公眾參與不足。隨著經濟和政治改革的深化。公共事務管理中的公眾參與程度不斷提高，但公眾參與灌區管理的程度依然不高。在水資源管理中，近年來采取了很多鼓勵和促進公眾參與的措施。作為水用戶的組織形式，用水戶協會成為參與中國農村灌溉水管理的一種很受歡迎的形式。2005年10月，水利部、國家發改委和民政部聯合發布了《關于加強農民用水戶協會建設的意見》，詳細說明了成立農民用水戶協會的原則與程序。以及這些協會與政府機構和水事企業的關系。據水利部資料，到2007年，在全國30個省市區，用水戶都參與了灌溉水管理，農民用水戶協會已成為主要的農民水用戶組織，超過6000萬農民參與了水資源的管理。農民用水戶協會反映出水資源管理機構開始與公眾、特別是利益相關者合作，因此可能為取水許可和水權分配提供集體協商和決策的機會。但是，農民用水戶協會在實踐中仍受到公權力部門的過多干預，帶有很強的官方色彩。如果沒有社區居民、利益集團和非政府組織等非公權力代表的參與，用水戶協會很難成為真正的公共利益表達載體。我國的農民用水戶協會不是真正自發建立，而是在一些水行政管理機關與農村自治組織策劃和動員下有目的的建立的。其成員基本都是村委會干部，缺乏真正利益相關者的參與，非政府組織實際上無法發揮其相應的功能。

二、多中心治理與灌區管理

按照聯合國開發計劃署的定義，治理(Governance)包括資源(自然資源、經濟和社會資源)管理中行使權力的方式，包括規范權力行使的正式和非正式的制度。它與更為廣義的社會治理系統相關，而不只是關注作為負責決策的主要政治實體的政府。聯合國開發計劃署將水治理定義為：在社會不同層面開發和管理水資源并提供水服務的一系列政治、社會、經濟和行政管理系統。灌區管理的核心是用水權利分配，不論是同一灌溉系統的不同農民之間還是在灌溉系統之間，或者在灌溉部門和其他部門之間，均存在因用水競爭而導致的用水權利沖突。個體理性行為導致集體非理性的現象亦存在于灌溉關系中，這是灌區的“公地悲劇”。公地悲劇，或者說集體行動所面臨的困境，常常成為國家管制或產權私有的理由。但是，一方面，作為一種與人類社會生活密切相關的自然資源，水資源既受自然環境的影響也受人類活動的影響，所以，水資源的區域差異較大，集中的、統一的資源管理方式不能滿足資源屬性和社會的實際需求：另一方面，關于公共物品的研究已揭示了資源的管理受到自身特點的影響，純粹的私有制通常是沒有效率和不適宜的，排除其他用戶是不可能的。簡單的公有或私有、政府控制或個人所有的模式，在現實生活中無法實現。政府事實上不可能完全控制和管理所有公共資源的全部產權；同時，對于有些公共資源而言，明晰界定產權非常困難。公共資源既然能夠存在，那么共有產權的存在也就有一定的社會基礎。因此，實際生活中人們利用、管理公共資源的方式是多元的，灌區及其他一些公共資源的用戶，可以采取多途徑實現資源的可持續管理，管理組織的多元化對水這一公共物品的經濟價值和生態價值的實現具有重大意義。

根據多中心治理理論，在公共池塘資源、公共物品、公共經濟以及其他公共系統的制度安排中，應設計多中心以達到相互制衡和協作生產。這一理論所主張的既不是無中心的、完全市場機制的制度和組織設置，也不是集權的官僚制。多中心治理理論試圖在政府管制和市場機制間尋找某些有效的協作機制。現代社會，中間組織在社會協作方面的功能越來越重要，中間組織為個體間的合作提供了更有效的機制，在公共資源利用領域，有利于利益相關者及公眾參與的機制相當重要。因此，參與式管理的組織設計受到普遍重視，參與式管理已成為國際公認的解決水問題的有效方法之一。

水資源屬于國家所有，但實際上，灌區水資源屬共有。因此，在國家沒有授權的情況下，其他形式和層次的組織難以介入灌區管理，這樣，個人直接面對和使用灌區水資源，從而使資源實際變成了共有。共有的模式無形中擴大了資源消費群體的規模，因為管理者要面對數量龐大的、無組織的個人。因此，對于這種理論上屬國家所有而實質上具備公共物品性質的資源，國家必須對其實行分權管理，即國家以授權的方式允許各種性質的組織介入資源管理，讓不同的組織來履行和實現國家對這種事實上的共有資源的控制。多元組織的介入，不僅改變資源管理機構的單一結構，同時，又可使資源介入者組織化，使政府與個人之間的溝通、監督和管理更加方便。對政府而言，多組織參與便于他們制定規范和實施規范。政府對不同組織設置規范，遠比給所有獨立的個人設置規范要容易得多。資源使用和管理的組織化，將減少個人單獨行動的范圍。個人介入組織后，也將受組織的各方面規范的制約，同時，組織也有監督個人獨立行動的責任。因此，以非政府組織為代表的中間層組織的參與式管理對預防大范圍內的集體行動或個人具有外部性的單獨行動是很有效的。因此，針對灌區水資源的共有屬性，多中心治理能在很大程度上促進灌區管理。

參與式管理的重要表現形式是非政府組織，其在公共領域發揮的作用主要是監督、支持和服務功能。非政府組織制約國家權力的方式主要是直接參與政府決策、表達意見和監督政府行為，它通常會根據公共利益需要對政府的環境資源政策構成壓力，其監督活動有利于促進立法或行政機關行為的可持續性。一些專業性的、技術性的非政府組織常常對環境資源保護技術的革新、水資源信息的交流以及相關的技術標準的制定起促進作用。一些非政府組織具有提供水資源服務以及管理水資源的功能，超越了政府組織的管理機構和營利性的水事服務企業。

灌區水利協會是一種參與公共水資源管理的非政府組織，逐漸興起于1940年代，這一模式存在于全球多個地方。水利協會的主要功能是建立和促進水資源利益相關者和管理者之間的協商機制。促進水資源的高效利用和可持續發展。水利協會的發展反映了水資源的開發、利用和保護從競爭關系走向競爭與合作相結合的關系。通過多部門的協商與合作，可能解決單一管制方式難以解決的一些問題。代表國家權力履行配置和管理公共資源的機構有自己的利益需求，在實踐中可能不能完全代表公共利益、因此，公共資源的管理和保護，靠單一的政府行為是不夠的。林維峰在對臺灣小規模灌溉系統管理績效的實證研究中發現，人們通常認為政府機構在管理灌溉系統內出現的集體行動問題中，是必要的和有效的。然而實證研究的結果則顯示，政府機構的績效性相對于農民自己的管理組織是較為低下的。

三、構建多元化灌區治理體制

良好的水治理取決于多種因索，包括(1)有力的政策、法律和規制框架；(2)更加有效的執行組織；(3)公民改善水治理的決心；(4)適度的投資。這表明，水治理有三個主要內容。即法律框架、體制安排和公民社會。法律框架包括所有與水資源相關的法律法規，包括：(1)界定水的產權以及必要的環境與技術標準；(2)為落實這些權利、達到這些標準確立各種手段。包括決策和規劃手段、執行手段以及監控和評價手段；(3)創建水治理的制度體系；(4)確定執法程序。水治理的體制安排包括承擔與水資源相關的直接管理職責的所有政府實體、它們的權力、部門間及部門內的各種關系以及這些實體的運行過程和機制。市民社會則通過不同的渠道和形式發揮作用。公眾參與是市民社會介人水資源管理的重要方式，它使水治理與傳統的政府水資源管理區別開來。良好的水治理有賴于各個利益相關方，包括各級各類政府組織、相關的商業團體、廣大公眾和非政府組織，在完善的法律框架下作出協調一致的努力。

構建多元化灌區治理體制主要包括如下內容：

第一，改革灌區水資源管理法律體系。過去20年中，中國在改善水資源管理的法制方面取得了很大進步，但是，需要改進的方面還很多。應從如下幾個方面完善：(1)構建綜合性的水費源管理法律體系，以填補包括灌區管理在內的水資源管理方面的法律空白；(2)強化法律實施，完善程序立法。加強監督和檢查，促進公眾參與；(3)在立法中克服部門和地方利益；(4)明確地方政府在流域管理機構中的法律地位。

第二，完善灌區水資源管理模式。全球淡水資源危機實質上是公共管理危機，各國一直試圖從體制人手解決水資源問題。盡管具體制度存在差異，但有些經驗可以供我國借鑒。1990年以來，為了解決日益突出的水危機，越來越多的國家采用了一種更加系統和綜合的水資源管理辦法。按照這種綜合管理模式。多個國家對政府水管理機構進行了相應改革。這些機構安排有兩個共同的特點：一是在國家層面上，水資源管理的職責由一到兩個機構共同承擔；二是根據流域而不是根據行政轄區或部門的管理邊界進行水資源管理，并以流域為單位設立了水資源管理機構。中國水資源管理體制的一個主要缺陷是過度分割，中國應從現行的水資源管理模式轉向新的綜合管理模式，中國要進行深人的改革，從改革政府機構、完善法律框架到創新政策手段。改革國家一級的政府機構以實行綜合的水資源管理。成立國家水資源委員會。作為指導和協調全國性涉水事務的最高政府機構。其主要職責是指導制定國家水戰略，審批關于水資源開發、分配和利用的長期規劃，協調所有的涉水部門以避免各個部門出臺的政策不一致甚至相互沖突。

第三，強化灌區公眾參與。公眾參與水資源管理是全球性趨勢，是淮區多元化治理的固有成分，它既能促進其他利益相關者履行職責。也可以作為水資源管理的政策手段。政府應該致力于促進公眾參與并逐步采取相應措施，應改進關于促進公眾參與水資源治理的現有政策的實施，擴大公眾在與其生活直接相關的水資源問題方面的參與。應加強公眾參與立法，在《水法》等相關法律中，增加公眾參與條款，明確規定公眾的三項權利：知情權、參與決策權、質詢權。流域水資源管理機構成員應包括不同相關利益者的代表，包括供水者、水用戶和一般公眾的代表。大力發展非政府組織。完善非政府組織的相關法律和政策。賦予非政府組織獨立的法律地位，拓寬非政府組織以各種形式參與灌區水資源管理的渠道。以歐盟為例，在其《水資源管理框架指令》中，要求所有成員國應該在指令執行過程中鼓勵各利益相關者積極參與。在法國，國家為公眾參與作出了制度安排。在流域層面。流域委員會由不同的利益相關者代表組成，包括水用戶、專家和專業協會的代表。不同行政區的代表，以及中央政府的代表。在地方一級，三分之二的城鎮都成立了水聯合會，由政府、水用戶和水公司的代表共同組成。我國應在灌區治理中大力扶持農民用水戶協會的發展。加強相關立法。明確用水戶協會的法律地位、參與灌區水資源治理的權利和義務及其與水行政管理部門的權限劃分。

第四，建立符合我國國情的水權分配制度。分配水權和建立水市場可以提高中國的用水效率。有助于解決其水資源短缺問題。這里水權是指對水的分配、抽取和使用權。法律并不是分配水權的唯一權威途徑，特別是在一些地方。管理方面的障礙使國家難以分配、監控和落實個體的權利。在國際上。通過契約性協議和用戶群體聲明界定水權的做法廣泛存在，特別是在灌溉用永計劃方面。這種非正式制度安排在中國也存在。例如，在有些灌區。一個機構會根據契約向水用戶協會供水，實際上，這種契約并沒有法律授權，但確實明確規定了供水機構和水用戶協會的權利和義務。在不能針對各個農戶用水進行計量監測的地方。這種安排使農戶可以通過水用戶協會參與有關決策，從而加強他們的參與能力。中國的水權交易才剛剛開始，現行法律關于水權轉讓的規定很少。初始水權規定應確保水資源供需總體平衡。以杭錦灌區為例，采用循序漸進的步驟進行水權界定、分配和落實是一種明智的策略。但是，在中國。所有灌溉工程的設計和建設都沒有考慮向單個農戶提供可控制、受監測的流量，因此，必須通過水用戶團體申請獲得。在這種情況下，界定和分配團體權利是一種實用的選擇，但也對水交易決策中的公眾參與提出新的問題。