加快稅費改革理順資源價格

摘要：在建設資源節約型社會中，資源價格改革具有重要的現實意義。失當的價格政策和不健全的稅制使得我國自然資潭價格呈現扭曲態勢。本文主張通過稅費改革理順資源價格，深化資源稅及配套稅費的改革。完善自然資源價值補償費制度建設，適時開征新稅種。

關鍵詞：稅費改革；資源價格：資源稅

2009年中央工作會議提出深化自然資源價格和稅費體制改革，再次將人們的目光聚焦在自然資源價格之上。近些年來，環境惡化，自然資源浪費嚴重等現象使得自然資源價格改革備受關注。改革應考慮多重因素。但以稅費政策為杠桿進行調節，理順自然資源價格，是建設自然資源節約型國家的必然選擇。

一、自然資源價格扭曲成因分析

自然資源是指自然界中一切能夠為人類所利用的自然要素，一般是指存在于自然環境中與人類經濟社會發展有關的、能被利用來產生使用價值并影響勞動生產率的自然諸要素，包括有形的土地、水體、動植物、礦產和無形的光、熱等自然資源。人類通過對自然資源的開發利用，使自然資源轉化為經濟自然資源，是自然資源價格形成的內在根據。

自然資源的價值包括勞動價值、效用價值和生態價值。價格是價值的表現形式，自然資源價格作為其價值的表現形式，反映自然資源的開發成本、稅收與利潤、使用成本與環境成本。

應該說。我國自然資源價格是扭曲的。突出表現在：自然資源價格沒有反映其全部成本，為開發成本的非完整性、使用成本的非充分性、環境成本的非補償性以及資源稅收的非公平性，使得自然資源價格構成殘缺不全。價格機制無法有效地按照市場規律來調節自然資源的開發利用行為。

導致自然資源價格扭曲的原因是多方面的。但失當的價格政策和不健全的稅制起到了“推波助瀾”的作用。

1.我國針對資源實施的財政補貼和價格“雙軌制”使得資源價格進一步扭曲。長期以來，國家對關系國計民生的重要資源實行價格控制，包括指令性和指導性價格等，由此產生了大量的財政補貼。這些財政補貼在促進生產的同時，忽視了對資源及環境的副作用。財政補貼主要集中在水資源、煤炭資源和石油資源等方面。(1)水資源。《中華人民共和國水法》規定，水的價格為通水成本加微利。水價沒有包括水資源的使用而產生的資源耗竭成本和環境成本，使得用水價格低于生產成本，差價部分通過政府向供水企業提供財政補貼來補齊，這些補貼包括水利工程建設資金、增值稅和所得稅減免以及經營虧損補貼等。低水價導致了水資源的過度使用和低效率使用，如我國農業灌溉有效利用率只有30％—50％，工業重復利用率只有30％。(2)煤炭資源。我國煤炭價格實行“雙軌制”。即一般煤炭實行市場價，電煤實行政府指導價，而政府指導價長期低于市場價格。實行煤炭低價政策等于政府用巨額補貼補了用煤企業，這些補貼包括企業虧損補貼、轉產貸款貼息和所得稅返還等。政府補貼換來的低價煤炭造成了使用浪費驚人，利用率低的嚴重后果。(3)石油能源。我國石油和成品油長期由國家統一定價，且價格長期偏低。國家對石油行業采取虧損補貼、所得稅返還、稅收優惠、提高法定折舊率和油氣田勘探開發資金等。2008年國家出臺成品油價格和稅費改革方案，配套推出成品油價格、燃油稅和交通收費三項重大改革，此舉表明政府逐步取消政策性補貼，采用“原油加成本”的價格模式。但新政運行兩年來，價格能否準確反映成本值得關注。

2.不健全的資源稅制加劇了價格扭曲。以資源稅為主體的資源稅制在宏觀層面保護自然資源起了重要作用，但毋庸諱言，現行資源稅制還存在一些弊端。這些弊端在一定程度上加劇了資源價格的扭曲程度。第一。稅基過窄，變相刺激了非稅自然資源的掠奪性開采和使用，不能促進自然資源的合理開發和利用，突出表現在自然資源開采企業在開采過程中，青睞高品質、易開采的自然資源，從而形成“采厚棄薄”、“采富棄貧”的現象。第二。稅額過低，導致了礦產自然資源破壞嚴重、利用效率很低、環境持續惡化、企業無序競爭、國家自然資源安全受到威脅以及外資搶灘中國自然資源等嚴重后果。據統計，2003年我國GDP為1.4萬億美元，約占世界的4％，但消耗的原油、原煤、鐵礦石、氧化鋁、水泥分別為世界消費量的74％、31％、30％、25％、消耗每噸標準煤實現的GDP僅為世界平均水平的30％。第三。計稅方法不合理，不能凸顯自然資源的稀缺性特征，難以調節因自然察賦不同造成的自然資源級差收益。有鑒于此，很多學者紛紛著文，倡導改革資源稅制，從而最大效率地使用自然資源和公正地分配自然資源收益，保護自然環境，促進經濟可持續發展。

二、完善資源價格的稅費改革的基本思路

(一)市場機制與宏觀調控并重

扭曲狀態的資源價格需要改革，改革的目標是完善自然資源的定價機制，使價格真正反映資源的稀缺程度，市場供求關系和污染損失成本。改革過程中要減少政府對于價格的干預，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。取消對競爭性產品的價格管制，完全由市場定價。對壟斷性產品的價格管制，不是立足于消費者的承受能力，而是按可控制企業平均成本為其定價，使包括水、電、暖、教育在內的所有產品由福利變為真正的、由市場定價的商品。

強調發揮市場機制對自然資源的配置作用并非排斥宏觀調控的作用，價格改革要處理好市場機制與宏觀調控的關系。強化市場對資源價格形成中的作用，要處理好以下幾個問題。第一。要處理好弱勢群體的承受能力和對基礎產業的影響。對水、電、氣等關系國計民生的資源，可以將過去用于企業的財政性補貼“直補”到低收人家庭，變價格的“暗補”為對弱勢群體的“明補”；為防止資源價格改革對農業等基礎產業的影響，也可以通過財政補貼的形式進行“直補”。僅幾年來，我國政府針對種糧農民進行補貼，效果良好，可從中吸取成功經驗。第二。強化資源產品價格的國際監測。縮小國內價格與國際價格的差距，降低稀缺性資源產品大量出口對我國經濟發展后勁帶來的負面影響：第三，逐步引入競爭機制，降低非公經濟的進入門檻，彌補“市場失靈”。

(二)進一步深化稅費改革

1.重點推進資源稅改革。完善自然資源價格形成機制的稅費改革中。資源稅是重頭戲。資源稅是為了保護和促進國有自然資源的合理開發與利用，適當調節自然資源級差收入而征收的一種稅收。我國在1984年開征資源稅以后，多次進行了改革，尤其是近年來局部調整較為頻繁。從2004年起，我國開始陸續調整煤炭、原油、天然氣、錳礦石的稅額標準；2006年，取消了對有色金屬礦產資源稅減征30％的優惠政策，恢復全額征收，并調整了鐵礦石資源稅的減征政策，暫按規定稅額標準的60％征收，同時提高了巖金礦資源稅稅額標準，統一了全國釩礦資源稅的使用稅額標準；2007年2月1日起，又調高了焦煤資源稅稅額，并對鹽資源稅稅額進行了調整；2007年8月1日起。對鉛、鋅礦石、銅礦石以及鎢礦石產品資源稅率加以提高，其中的最高稅率漲幅一舉達到了原有標準的16倍。其后兩年里中國經濟在通脹、通縮間的急劇轉換以及全球金融危機的持續升級。資源稅改暫時擱淺。雖然改革和調整一直在持續，且不乏局部的“大動作”，但我國資源稅不適應經濟發展和環境保護的弊端沒有從根本上得到改觀。因此，深化資源稅改革具有重要的現實意義。

改革的具體內容包括以下幾個方面：(1)拓寬征收范圍。我國征收資源稅的稅目主要有原油、煤炭、天然氣以及其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等，覆蓋了大部分已知的礦產自然資源，但仍有許多自然資源未包括在內，如水、黃金、地熱、森林等資源。資源稅收和自然資源開發利用過程中的收費，均是其價格的有機組成部分，要完善資源價格構成，使其價值得到合理補償，必須完善自然資源的稅費制度。我國現行的資源稅課稅范圍只有7個稅目，對大量的自然資源免稅，造成無成本無代價地利用自然資源。拓寬征收范圍成為資源稅改革必須要考慮的問題，應將水、森林和黃金等自然資源納入資源稅征收范圍，以加強對自然資源的保護和利用。(2)改革計征方式。改變單一的從價計征方式，對原油、天然氣、煤炭等重要資源。由現行的從量征收改為從價征收，建立資源稅收入隨自然資源收益變動的調節機制。計征方式的改革應體現資源保護的目的，對非再生性、非替代性、稀缺性的自然資源課以重稅，增加自然資源和能源行業的經濟成本，使自然資源和能源行業在整體產業結構中比重下降。

2.深化配套稅費改革。(1)加大消費稅引導正確消費。保護環境方面的重要作用。適當提高含鉛汽油的稅率，以利于無鉛汽油的推廣與使用，抑制含鉛汽油的使用；將一次性、不易降解的塑料袋等“白色污染”的消費品都納入消費稅征稅范圍，實行稅收限制；對塑料瓶裝水征收消費稅，促進能源和水源的節約，同時逐步對木漿紙、實木家具征收消費稅。(2)將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中，共同調節開發利用自然資源行為，并在資源稅法中嚴格減免措施。(3)將車輛購置稅合并到車船稅中。并進一步提高車船稅的稅負，對私人用車船、高能耗高排污的車船提高稅負。對公共交通用車船、環保車船實行優惠政策。(4)將各類資源性收費如礦產資源管理費、林業補償費、育林基金、林政保護費、電力基金、水資源費、漁業資源費等也并入資源稅。

3.完善自然資源價值補償的稅費制度。造成我國生態破壞的關鍵原因是自然資源開發利用者對其外部不經濟行為不承擔經濟責任，而是轉嫁給社會，由政府負責投入生態保護與建設。應根據國家確定的“自然資源有償使用”、“誰破壞誰恢復”、“誰利用誰補償”的原則，建立生態補償收費制度。通過經濟手段促使生態環境受益區企業經濟活動的外部不經濟內部化，補償重要生態功能區的保護行為，應盡快出臺《中華人民共和國生態補償條例》，明確生態補償費(生態補償費稅)征收和管理的內容和程序，使其發揮對市場和經濟進行宏觀調控，促進經濟社會環境協調發展。

4.適時開征新的稅種。(1)生態保護稅。生態保護稅以從事應稅排污行為和生產應稅包裝物的企業、企業性單位和個體經營者及稀有能源的耗用者為納稅人，征稅范圍包括排放各種廢氣(包括二氧化硫與二氧化碳)、廢水、固體塑料(包括工業生產中產生的廢渣及各類污染環境的工業垃圾)、使用不易降解的包裝物的行為和原煤、石化產品、天然氣等。采取從量定額和從價定率方式征收。(2)礦產資源稅與環境恢復稅。政府應以礦產資源稅費改革為契機對目前的礦產資源稅收體制進行調整，_是對不同類型的礦產自然資源，據中國的儲量與使用量、全球儲量與使用量的比例，以及現有可替代技術和產品的成熟程度，制訂出不同稅率的“礦產資源稅”(不同于目前征收的礦產資源稅)。稅率應該能夠反映出不同自然資源的稀缺性程度，從而鼓勵對自然資源的節約、替代技術和產品的研發和生產。二是要考慮礦產開采過程對環境的破壞以及恢復的成本，收取“環境恢復稅”。這是與產量掛鉤的稅。因為一般產量越高，對環境的破壞越大。

三、稅費改革預期效果

基于完善資源價格的稅費改革，必將對國民經濟產生一系列影響，從總體上看，改革將會產生良好的預期效果。

1.促進自然資源價格回歸理性。以稅費為杠桿對資源價格進行調節，才能使自然資源價格完整地反映其成本，價格才能回歸理性。

2.促進經濟可持續發展。靈活合理地運用稅收這一調節經濟的杠桿，能有效地保護和開發利用自然資源。保障自然資源的可持續利用，避免過度開發、浪費嚴重的“公有物悲劇”發生。稅費改革會使得自然資源開采企業生產經營成本有所提高，自然資源供應企業應對資源稅的舉揩，必將推動產業結構調整，促進經濟發展方式的改變。資源稅負由上游“轉嫁”給下游制造業，政府應將稅收收入有計劃地投入到制造業進行扶持，實現經濟的長期可持續發展。

3.對物價的影響。由于現行自然資源價格沒有完全反應其成本，總體說來，自然資源價格偏低。資源稅等稅費改革必將對物價有一定推動作用，另外價格傳導機制也會使得下游企業的價格有所上漲。但政策對價格的影響不會持續太長時期，回歸理性后的自然資源價格的最終決定因素還是市場。

4.對企業的影響。資源稅改革使得企業在能源選擇過程中更關注成本，從而增強節約能源的意識。提醒企業合理有效利用自然資源。在礦產品價格比較低位的情況下，資源稅改革增加的稅負其實并不大。因為價格很低，稅負可以向下游轉移。同時對于這些企業而言，PPl下行、價格較低、漲幅較小且各項減稅措施大幅降低企業稅負，能抵消資源稅上調的影響。

綜上所述，價格扭曲的自然資源被嚴重濫采和浪費，已成為我國經濟健康發展的障礙。適時進行改革已成為科學發展之必須。在金融危機仍對我國經濟產生一定影響，且今后兩年有可能二次探底的現實環境中。在我國政府廣泛實施結構性減稅及積極財政政策的現實國情中，基于完善自然資源價格的稅費改革，應充分考慮改革的細節，并對改革效果及影響進行準確地研判和預期。