內蒙古農村牧區公共管理探析

一、內蒙古農村牧區公共管理現狀

近年來，內蒙古農村牧區公共管理體系不斷完善，農村牧區的公共管理工作得到有效加強，農村牧區基礎設施建設有了一定的基礎。截至2008年底，全區農村牧區有90.6％的行政村通了公路，95.7％的行政村通電，99.3％的行政村通電話，91.15％的行政村能接收到電視節目。農村牧區農田水利建設成效顯著，農牧業生產條件得到明顯改善。全面實現了普及初等義務教育，85％以上的人口地區基本普及了九年義務教育。全區101個旗縣(市區)全部實現“兩基”(基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲)達標，基礎教育實現了歷史性跨躍發展。公共衛生體系建設得到重視，農村牧區已建立了以各鄉鎮衛生院為主要支撐、各鄉村衛生所為必要補充的農村牧區醫療體系；新型農村牧區合作醫療制度全面推行，人均籌資水平從2004年的50元提高到2008年的91.6元。雖然低于全國96元的平均水平，但高于西部省份87元的平均水平。

二、內蒙古農村牧區公共管理存在的問題

(一)農村牧區公共服務供給機制不完善

現行的農村牧區公共服務供給制度基本還是政府的一種強制性的制度安排，各級政府供給職責不明確，責任相互推諉，必然把公共服務建設壓力轉移到了沒有多少財權的鄉村兩級。自從實行分稅制以后，內蒙古基層政府的財力進一步下降，尤其是在一些貧困地區，一些鄉鎮政府已經陷入舉步維艱的境地，農村牧區公共服務體系實際上已經名存實亡，鄉村兩級不得不通過制度外收費來彌補所需經費的不足，這樣不僅加重了基層政府的負擔，也加重了農民的負擔。

(二)農村牧區基礎設施處于結構性的低水平狀態

在公路交通方面，內蒙古農村牧區公路總體上尚處在以通為主，注重數量的粗放型發展階段，通達深度不夠，技術等級低。全區6萬多公里農村牧區公路中，等級路僅占總里程的43％多，且以四級路為主，沒有穩定的養護隊伍和養護資金。全區仍有333個鄉鎮(蘇木)和9201個建制村(嘎查)不通油路，905個建制村(嘎查)不通公路。電力服務方面，農牧民使用電力的價格，往往比城市居民的要高出50％～150％。在近兩年實施的電網改造工程中，城市電網改造向居民不收費，而農村牧區電網改造卻向農牧民或多或少地收取一些費用。農牧業生產用水和農牧民生活用水方面，截至2008年底，自來水普及率僅為全區農村牧區總人口的37.46％，農村牧區居民要完全用上潔凈、衛生、方便的自來水還有很長的路要走。在農村牧區水利建設方面，還未實現大面積基本農田梯田化和集雨節灌化，水利設施年久失修。

(三)農村牧區教育整體水平較低

全區農村牧區還有一部分鄉鎮未普及九年義務教育，已普及的地方多數處于低水平；農村牧區教育基礎薄弱的狀況未得到根本扭轉，學校危房面積大，教育信息化水平低，公用經費嚴重不足；農村牧區教育經費保障機制亟待健全，教師隊伍素質亟待提高；農村牧區一部分教育經費無穩定來源，弱化了義務教育的公益性。

(四)公共衛生整體發展較為滯后

農牧民獲得醫療保健衛生服務的能力要遠遠弱于城鎮居民，約60％的政府衛生支出流向了占全區人口總數43％的城市地區，僅有40％的政府衛生支出用于占全區人口57％的農村牧區地區。農村牧區安全衛生飲用水、嬰兒死亡率、孕產婦死亡率等公共衛生指標明顯差于城市。農村牧區醫療保障水平仍然不高，雖然實行了新型農村牧區合作醫療制度，可人均籌資低于全國平均水平，在少數民族自治區中僅排第4位。同時，補償水平也較低，2008年大病統籌基金報銷比例僅為39％。尤其是在公共衛生政策方面有過度市場化的傾向，政府試圖借助市場的作用解決衛生籌資和醫療成本控制問題，農村牧區醫療衛生領域在缺少公共支持的情況下轉向市場，大部分村(嘎查)衛生室私有化，鄉以上公共衛生機構所獲補貼相對減少。

(五)城鄉社會保障水平差別明顯

2008年全區參加基本養老保險389.47萬人，其中企業在職職工占68.6％；基本醫療保險人數達到373.7萬人，其中城鎮居民占63.9％；2004年，內蒙古開始實行新型農村牧區合作醫療試點，到2008年，試點旗縣只有95個。內蒙古農牧民購買保險的人很少，商業保險公司因在農村牧區開展業務效益差，基本退出了農村牧區市場。農村牧區因保障能力弱，因災、因病反貧現象較為普遍。農牧民因文化水平較低，進城就業難，而且從事的都是臟、累、差的工作，在城市打工明顯呈現弱勢。可以看出，保障覆蓋面小、保障水平低、保障能力弱足農村牧區社會保障的基本特征。

三、內蒙古加強農村牧區公共管理的具體措施

(一)構建高效、完善的農村牧區公共服務供給決策機制

改革農村牧區公共服務的供給決策程序，建立由內部需求決定公共服務供給的機制，是目前及今后加強內蒙古農村牧區公共服務能力的首要任務。政府應該在農村牧區公共服務中承擔更大的責任。首先，要建立公共產品的需求表達機制，使一個村或一個鄉范圍內多數人的需求意愿得以體現。其次，要建立一套使農村牧區鄉鎮領導人當選與否完全取決于本地選民，而與其他因素無關的制度安排。再次，對于涉及到縣或地區較大型農村牧區公共服務供給的決策，應建立專家聽證制度，并由本級人民代表大會投票決定。

(二)強化公共轉移支付。加大農村牧區公共物品供給的資金力度

1 優化轉移支付結構，縮小地區間財政差距，改“基數法”為均等化轉移支付，壓縮專項轉移支付，增加一般性轉移支付，保證農村牧區居民享有較為統一的公共服務水平。

2 規范一般性轉移支付，完善按標準收入支出核定各地標準人均財力的制度，對低于標準人均財力的地區，通過一般性轉移支付予以補償。

3 要進一步完善預算法規，確定各級政府之間轉移支付的目標、框架和具體形式，對轉移支付的資金來源、核算標準、分配程序和計算公式等做出明確規定，以法律的形式固定下來，消除轉移支付的隨意性。調整財政分配格局，增加農村牧區投資所占的份額，各級財政預算每年用于農牧業支出增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度。明確各級政府在支持與保護農牧業方面的責任，用立法的手段約束區內各級財政部門的支農行為，確保其支農資金穩定增加、及時到位和專款專用，提高農村牧區基礎設施建設投資占全區基本建設投資的比重。

(三)強化農村牧區公共基礎設施建設，加大投入力度

對內蒙古農村牧區公共產品的投入，要以農村牧區道路、水電、通信等為重點，著力加強農村牧區基礎設施建設，切實改變農村牧區基礎設施嚴重落后的局面。旗縣及鄉鎮要重點建設道路、通訊、醫院、污水處理、垃圾處理等設施；村一級除繼續搞好道路和通訊建設外，要重點建設人畜飲水工程、衛生所、學校、電視接受設施、文化站等提高農村牧區居民生活質量的公共設施。

改革農村牧區基礎設施和公共服務設施投資體制。除增加財政投入外，充分運用市場機制，鼓勵企業、個人以及外商以多種方式參與建設、經營、管理旗縣和鄉鎮基礎設施，逐步形成農村牧區基礎設施和公共服務設施建設投資主體多元化格局。增加信貸資金對農村牧區公共物品的投入。調整農牧業信貸結構，增加農牧業中、長期貸款的比重。農牧業中長期貸款占農牧業貸款的比重應逐步增加，對中長期農牧業貸款實行較低的貸款利率和較長的還款期限，努力提高農村牧區自我積累和發展能力。積極創造條件，爭取世界銀行等機構對區內農村牧區項目貸款額度逐年增加。

(四)提高農村牧區整體教育水平

調整中小學布局，優化教師資源配置，提高教學質量，在鞏固提高農村牧區現有教學體系的基礎上，擴大初高中教育規模。旗縣的高中教育在現有基礎上逐步擴大招生規模；鄉鎮和中心集鎮重點建設初級中學；有規模的村重點建好一所小學，撤并在校學生少、辦學質量差的農村牧區中小學，形成旗縣、鄉鎮、村環環相扣的三級教學體系，滿足全區廣大農村牧區地區適齡人口的教育需求。妥善解決好教師的就醫、保險、養老等問題，逐步提高待遇，建設高水平的農村牧區師資隊伍。

(五)強化公共衛生管理

健全公共衛生安全的預防、監督和控制機制，積極推進農村牧區公共衛生服務體系建設，形成布局合理、方便群眾的衛生服務網絡。把旗縣級衛生機構建成農村、牧區預防保健和醫療服務的業務指導中心，鄉鎮衛生院以公共衛生服務為主，承擔公共衛生的管理職能，綜合提供預防、保健和基本醫療等服務，村衛生室提供常見傷、病的初級診治服務，并承擔衛生行政部門賦予的預防保健任務。降低準入門檻，促進民辦醫療機構在全區農村牧區的設立和發展，為農村牧區衛生服務網絡增添新生力量。鼓勵大型藥品經營企業通過兼并和改造旗縣藥品批發企業，建立面向農村牧區的基層藥品配送中心和藥品零售連鎖店，方便農牧民就近購藥。加大農村牧區改水、改廁工作力度，逐步提高農村牧區自來水和衛生廁所的普及率。

(六)健全社會保險制度，加強農村牧區勞動力職業技能培訓

全面建立和完善新型農村牧區合作醫療制度，擴大農民工基本醫療、工傷保險覆蓋面。積極探索建立多種形式的農村牧區養老保險制度，將被征地農牧民、農民工等特殊就業人群納入社會保險覆蓋范圍，擴大保險覆蓋面。進一步加強農牧業生產方面的保險制度建設，實現應保盡保。

加大對農牧民職業技能培訓投入力度，建立旗縣、鄉鎮、村嘎查三級實用型和開放型的農牧民文化、科技教育培訓體系，有效整合各類教育培訓資源，形成培訓的長效機制，使技能培訓與就業培訓相結合，不斷滿足農村牧區勞動力新的就業所要求的技能需求。構建社會保障和勞動保障服務平臺，推進社會保險經辦場所“一站式”服務模式。

農村牧區公共管理事業建設要堅持以人為本和全面協調可持續的科學發展觀，以使農牧民享有公平的國民待遇、平等的發展機會和完整的財產權利，以統籌城鄉發展、推進城鄉一體化為契機，充分發揮政府與市場的雙重作用，通過加強農村牧區公共服務體系建設和提高管理水平，加快縮小和消除城鄉差距，走出一條以城帶鄉、城市支持農村、城鄉互動發展的新路子。