淺議城鄉基本公共服務均等化及其實現路徑

社會公平是社會主義和諧社會的本質要求，基本公共服務均等化則是社會公平的核心內容。在市場經濟條件下，財富差距和收入差距是不能完全拉平的，否則就會失去效率，只有消費差距可以實現均等化。我國實現基本公共服務均等化要選擇先普及后調整，先階層均等化后社會均等化，先絕對必需的公共服務均等化后次必需的公共服務均等化的實現路徑。

從中共十六大提出統籌城鄉協調發展戰略和“讓公共財政的陽光照耀到農村”開始，到十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”，再到十六屆六中全會提出逐步實現城鄉基本公共服務的均等化，反映了政府對城鄉居民同沐公共財政陽光、共享改革發展成果的認識不斷加深。但是，究竟我們應樹立一種什么樣的城鄉基本公共服務均等化的理念；在當前農村公共服務提供不足、質量堪憂的情況下，如何構建城鄉基本公共服務均等化的實現機制等問題，對當下的財政無疑是一個巨大挑戰。

一、準確把握城鄉基本公共服務均等化的內涵

城鄉基本公共服務均等化包含城鄉公共服務水平、質量的比較，是在二者差距懸殊、嚴重妨礙社會公平的背景下提出的。均等化的改革方向就是縮小這種差距。如何縮小城鄉公共服務的差距，主要看法有兩點：第一，城鄉基本公共服務均等化是一個典型的財政學命題。談公共服務的提供及其均等化離不開政府，尤其是中央、省等高層級政府必須在均等化中發揮核心和積極的作用。當然，政府并不是唯一的均等化主體。伴隨公共服務提供的市場化改革，其它社會主體在農村區域內提供公共服務的活動都有利于均等化的實現。第二，城鄉公共服務均等化的實現不能以大幅度降低城市公共服務水平為代價，即城鄉基本公共服務均等化不是一個簡單的抽肥補瘦的過程。在確保城市經濟財政發展活力的前提下，大力提高農村公共服務水平就成為這一命題的應有之義和必然選擇。但是，我們不能完全脫離開城市，只從農村這一極點關注公共服務的提供，尤其不能忽視城鄉基本公共服務均等化所包含的城鄉互動、互促的深刻內涵。中國歷史上工業化的實現是以犧牲農業、農民、農村的利益為代價的，在工業化發展到一定階段的今天，工業已有能力反哺農業，實施以工哺農、以城帶鄉、以城促鄉的經濟財政政策就成為“城鄉基本公共服務均等化”實現的重要途徑。

二、實現城鄉基本公共服務均等化的意義

(一)城鄉基本公共服務均等化凸顯了公平正義的社會價值訴求，是建設和諧社會的重要內容

公民享受教育、健康和最低生活保障的權利，在西方被統稱為“福利權利”，被視為對基本公民權的拓展。這些權利主要體現了生存價值，每個人的某些生存需要運用公共資源來滿足，以達到一種社會確定的最低值，不應使任何人低于教育、醫療、營養、住房等方面的最低值以下。這種必須滿足的“基本需要”，屬于底線公正或底線倫理的范疇。從我國城鄉經濟社會發展的實際差距來看，公共服務的城鄉平等是實現人與人、城與鄉之間和諧發展的重要內容，體現了建設和諧社會的基本理念。公共服務城鄉基本均等對縮小區域差距和城鄉發展差距、實現社會公平正義的分配、確保人民共享發展成果都具有重大的政治和經濟意義。

(二)城鄉基本公共服務均等化保障了機會均等，有利于實現對社會弱勢群體的有效保護和照顧

所謂機會均等，“是指一個人的生活應該是他努力和才能的結果，而不是由他所擁有的背景(包括某些天生條件和社會關系等因素)決定”。一般來說，教育和健康是重要的機會均等工具，直接影響了一個人的生存能力、經濟參與能力、收入和財富的創造能力。而社會保障體系主要通過為人們提供安全網的方式改變或增強人們的機會，通過幫助人們管理風險，擴大了他們的能力。因此，無論是教育和醫療，還是社會保障，都有利于實現機會平等或起點意義上的公平。在中國這樣一個人口大國，教育和醫療衛生方面的機會均等尤其具有特殊的意義。均等的機會使所有人的天賦和潛能都有機會發展成為創造能力，從而可以把一個人口大國轉化成一個人力資源大國。

(三)城鄉基本公共服務均等化是建設公共財政和規范政府間財政分配關系的基本目標

作為以滿足社會公共需要為主要內容的公共財政，其基本特征之一就是對社會成員(市場主體)提供一視同仁、無差別的公共服務。我國公民無論身處何處，在享受教育、健康和社會保障方面的無差別平等權利也被稱為公共服務提供的普遍性原則。如果公共服務水平在不同地區差異過大，就違背了公共財政的初衷。因此，讓更廣大的人民群眾，即農村居民與城市居民一道共享改革發展成果，同沐公共財政陽光，已成為我國處理政府間財政分配關系的基本和長遠目標。

三、實現城鄉基本公共服務均等化的路徑

(一)反哺——支持之路

按照工業反哺農業、城市支持農村的城鄉統籌發展的內在邏輯，農業曾對工業做出巨大歷史貢獻，因此，工業在發展到一定階段后必須回饋、反哺農業，而工業對農業的反哺又集中體現在為農村社會的基本公共服務提供資金支持上。

資源耗竭和環境退化要求工業“哺育”農業。隨著人口膨脹和工業化進程日益推進，資源耗竭和環境退化日益嚴重。由于農村耕地和林地遭到城市擴張的侵蝕、工業企業相繼在農村落戶以及城市生活垃圾和污水向農村轉移和排放等原因，農村生態環境退化。中國環境改善的成果主要由城市居民分享，在此情況下，發展農業已從過去單純注重其經濟意義向經濟意義和生態意義并重的方向轉變。作為生態環境的主要受益者，無論是城市工商業者還是農村工商業者，都應為促進生態恢復、實現人與自然的和諧和可持續發展做出貢獻。我們認為，可采用農業生態建設基金的形式為農業提供生態投入，這筆資金專項用于基本農田水利設施以及生態建設。

(二)通過轉移支付促進地區間基本公共服務均等化

轉移支付制度是實現地區間基本公共服務均等化的重要手段。我國由于地理、歷史、體制政策等方面的原因，區域經濟發展不平衡，這種不平衡不是市場造成的，因此，也不能通過市場去解決，而要通過中央財政對地方的轉移支付來解決。要建立規范、公平的轉移支付制度和轉移支付程序，防止轉移支付中的“跑部錢進”；要優化轉移支付結構，增加用于基本公共服務的轉移支付規模，減少其他用于非公共服務的轉移支付規模，對年度補助數額不變且長期固定的項目列入中央對地方體制性補助；要加強中央對地方專項轉移支付管理，清理交叉、重復的轉移支付項目，逐步歸并；要建立監督評價體系，著力提高中央財政轉移支付效果。

(三)通過糾正政府錯位恢復政府公共服務供給的基本性質

我國目前在企業推行的職工醫療和養老保險主要是采取國家出大頭，企業出中頭，個人出小頭的辦法，這種做法表面看起來挺合理，但實際上卻是不合理的。我國有13億人口，15～65歲的勞動力9.09億，比發達國家勞動力總數多3億，我國每年新增勞動力1000萬，有1000多萬下崗失業人員需要就業，農村需要逐步轉移的剩余勞動力大約1.5億人，這種人口狀況決定了我國什么時候都無法完全解決就業問題。按現行的做法，沒有就業，醫療和養老保險個人和企業上交部分就得全由個人自己承擔，這樣，就會出現許多人交不起而無法進入社會保障體系。讓企業承擔政府職能，政府又拿錢來搞企業，這是政府錯位，更何況我國還有相當一部分不正規的企業，它們往往通過各種辦法不為職工辦理社會保險，這些都是不符合基本公共服務均等化的要求的。

因此，政府應該完全承擔起基本公共服務的職責，取消醫療和養老保險中職工和企業要承擔的那部分費用，這樣，不論是就業的，還是失業的或沒就業的，都可以進入社會保障體系。唯有這樣，才真正符合服務型政府的基本要求。

(作者單位：中共寧夏區委黨校)