建立新型農村牧區社會養老保險制度的政策建議

黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：要“健全農村社會保障體系。貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續原則，加快健全農村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度，創造條件探索城鄉養老保險制度有效銜接辦法。”自治區八屆八次全委會提出：要建立與農村牧區經濟發展水平相適應，與其他社會保障措施相配套的新型農牧區養老保險制度。根據上述精神要求，內蒙古自治區部分地區，如鄂爾多斯市、包頭市、呼和浩特市、巴彥淖爾市等地區開展了農牧民養老保險試點，特別是鄂爾多斯市從2007年開始已開展了2年，并取得了一定的成效。由于是一項新的工作，在運行中顯露出了一些困難和問題。本文通過對鄂爾多斯市農村牧區社會養老保險開展情況分析，研究、探討建立新型農村牧區社會養老保險的政策建議。

一、鄂爾多斯市新型農村牧區社會養老保險基本情況

鄂爾多斯市農村牧區社會養老保險試點工作起步于2007年初，在伊金霍洛旗率先啟動。伊旗的試點工作取得了滿意的效果，當地農牧民非常滿意，參保熱情很高，市內兄弟旗縣也紛紛仿效。2008年3月，鄂爾多斯市經過反復論證，出臺了《鄂爾多斯市農牧民養老保險暫行辦法》，至此，從制度上將農村牧區養老保險覆蓋到所有應參保人群。截至2009年6月底，全市農牧民養老保險參保人數達361705人，占應參保人數520600人的69.48％，基金累計收繳95731萬元，累計支出61228萬元，享受待遇人員達到134208人。現在，“養兒防老不如參加社保”成為鄂爾多斯市農牧民熱議的話題。

鄂爾多斯市農村牧區社會養老保險的主要內容：

(一)參保范圍

凡年滿25周歲以上，男性60周歲以下、女性55周歲以下的農村牧區居民，包括保留地的農牧民、被征地農牧民、進城務工農牧民工和自愿放棄土地草牧場承包經營權的農牧民等。

(二)繳費方法和繳費比例

農牧民以鄂爾多斯市2007年度農牧民人均年收入(2007年為6123元；2008年為6200元)為繳費基礎。農牧民總繳費比例為18％，其中個人繳納8％，財政補貼10％。農牧民養老保險個人賬戶按繳費基數的12％劃入。財政承擔的比例按照各旗(區)經濟發展狀況，市財政給予不同的補助標準；對經濟發展好的東部旗區，財政不予補貼；對經濟發展落后的西部旗，財政按10％的繳費比例分別給予70％或80％補助。養老金由基本養老金和個人賬戶養老金兩部分組成。基本養老金(政府補貼養老金)=到齡時鄂爾多斯市當期月繳費基數×實際繳費年限×1％；個人賬戶養老金=個人賬戶存儲額，計發月數(男139，女170)。

(三)領取養老金條件和標準

參加農村牧區養老保險男性年滿60周歲、女性年滿55周歲的農牧民、其繳費年限累計滿15年或以上的，即可按月領取養老金。男年滿60周歲、女年滿55周歲以上、75周歲以下的人員可一次性繳納15年，且年齡每增1歲，繳費年限減少1年，最低不得少于5年，75周歲以上人員不繳費，直接從啟動后的農村牧區養老保險基金中按月領取養老金。

(四)養老保險關系的轉移和險種的轉換

具有市戶籍已參加養老保險的，因正當理由在旗區之間遷移的，其養老保險關系也可以隨之轉移，遷入地社保局應準予轉入。

為了防止社保移民，凡正當理由從外盟市遷入本市的，如其在原籍已參加農村牧區養老保險，并將養老保險關系和個人賬戶金轉入本市后，允許其參加本市農村牧區養老保險；如原未參加養老保險的，需在本市常住滿2年后方可參保。

農牧民養老保險、失地農民養老保險、城鎮居民養老保險與城鎮企業職工基本養老保險之間流動，原個人賬戶應轉換為新險種的個人賬戶。

由低繳費險種向高繳費險種轉換的，按換算折抵的繳費年限和最低繳費標準，從換算之日起前推補建個人賬戶。換算公式如下：應折低繳費年限：折算系數×原個人賬戶累計繳費月數÷12；折算系數=原個人賬戶本金累計金額÷城鎮企業基本養老保險相同年限個人最低繳費本金。

由高繳費險種向低繳費險種轉換的，原個人賬戶與繳費年限合并計算，退休時執行現行標準。

(五)資金征繳與管理

農村牧區養老保險費的征繳由旗區社保局委托勞動保障事務所收繳，由勞動保障事務所委托社保協管員(主要由村支書、村主任、大學生村官等組成)代征，旗區社保局為參保人以個人身份證號碼建立農村牧區養老保險個人賬戶，旗區社保局開設農牧民養老保險收入戶、支出戶，各基層勞動保障事務所開設基金暫存戶，按月定期將所收繳的養老保險費劃入社保基金專戶；旗財政開設農村養老保險基金專戶，用于上解、下撥基金。

二、鄂爾多斯市新型農村養老保險試點工作存在的困難和問題

(一)制度設計需要進一步修訂和完善

在制度設計方面主要存在以下幾個問題：一是參保范圍的確定。鄂爾多斯市將農村牧區“五保”對象和年齡在75歲以內的農牧民納入了參保范圍。對年齡在60歲以上、75歲以下的到齡人員采取一次性補繳辦法，農牧民補繳數額多達7000多元，對困難群體在沒有政策傾斜下，加重了農牧民負擔。二是交費比例的確定。鄂爾多斯市實行18％的單一繳費比例，農牧民參保缺乏選擇性，在沒有激勵政策的支持下，年輕的農牧民參保積極性不高。三是當年繳費截止期為本年度的6月30日，不利于工作開展。這段時間，一方面青壯年外出打工，另一方面農牧民因農牧業生產季節性手中沒有錢，不能按期完成繳費。四是自愿參保與完成擴面任務相矛盾。農村牧區養老保險是堅持自愿的原則，而市政府下任務要求2009年參保率達到75％，各旗區擴面工作難度很大。

(二)財政補貼壓力大

鄂爾多斯市將財政補貼主要用于繳費，對調動農牧民參保繳費的積極性起到了一定作用，但補貼標準數額較大，管理成本較高。隨著參統率的逐步上升、退休人員的增加和繳費基數的不斷提高，以及面臨發放標準提高、財政承擔部分呈逐年增長的態勢，地方財政補貼壓力很大。如鄂爾多斯市不僅對繳費實行補貼，還對享受待遇的人員補貼，雙重補貼持續下去，進一步加大了財政未來補貼的壓力。鄂爾多斯市本級財政對旗區補助2008年達5億多元，2009年估計達6億多元。

(三)農村牧區養老保險擴面難度大

一是農牧民的參保意識不高。雖然在啟動初期做了大量的宣傳動員工作，有的還是積極性不高，沒有充分認識到參加養老保險是老有所養的好政策。特別是25-45歲之間的年輕人，一方面認為自己年齡還小，離享受養老金待遇的時間還長，過早地參加養老保險不劃算；另一方面因子女年齡還小，將后還得考慮負擔孩子讀書成家等費用，無力繳費。二是養老保險應參保人數難以準確確定。農牧民參保以戶籍所在地為準，近年來由于農牧民流動性大，外出打工、讀書等因素，蘇木鄉鎮無法與其取得聯系，這部分人不能及時參保。

(四)養老保險經辦能力不能適應工作發展需要

農村牧區養老保險是一項龐大的民生工程，需要健全的組織機構、完善的設施、必要的工作經費及管理信息系統的保障。而目前這些條件遠遠不能滿足工作的需要。沒有穩定的養老保險征收機構和人員，養老保險費的征繳、發放工作以蘇木鄉鎮勞動保障事務所工作人員為主，蘇木鄉鎮干部、村主任、大學生村官、社保協管員共同參與辦理。旗區、鄉鎮新農保經辦人員無編制，業務經費不足，計算機管理網絡不健全，缺乏交通工具、辦公場所，參保登記、征繳保費、建立個人賬戶和養老保險資金歸集與發放等一系列工作受到制約。

經辦農牧民養老保險金存儲的農村信用合作社網點少，工作人員不足，養老保險業務代理量大。既要辦理信貸業務，又要收繳養老保險費，同時還要發放養老金，工作壓力非常大。經常出現農牧民排長隊現象。有的農牧民甚至跑了幾十里路也領不到養老金，還得在鄉、鎮住上一夜。同時，辦理養老保險的各種表格、票據和存折打印等工作也增加了信用社的費用支出。

(五)養老保險基金管理運營水平低且存在風險.保值增值困難

農村牧區養老保險基金的管理、運營層次較低，隱含一定風險。由于農村牧區養老保險金收繳支付通過農村信用合作社，農村信用合作社的網點最低設在鄉鎮蘇木一級，各嘎查村社沒有。而養老金征繳、支付面對廣大分散居住的農牧民，收繳人員收費后不能及時存入信用社，放在自己包里，存在資金安全隱患。也有在收繳過程中，因驗鈔技術跟不上，收到假鈔而遭受損失。另外，基金缺乏統一規范的投資運營管理辦法，主要是存入銀行或購買國債，由于銀行利率和國債收益率的波動，基金難以保值增值。

(六)資金賬戶設置與管理問題

目前。鄂爾多斯市辦理農村牧區養老保險金的收支方式是：鄂爾多斯市所屬各旗、區社保局開設農牧民養老保險收入戶、支出戶，各基層社保事務所在信用社開設基金暫存戶，按月逐級將養老保險金劃人旗財政社保基金專戶；市、旗財政按月應發放的養老金逐級劃撥到社保部門的支出戶，社保部門再將資金劃入信用社，由信用社發放。這種賬戶設置與城鎮企業職工養老保險開辦初期一樣，設置了過多的收、支過度戶。另外，沒有農村牧區養老保險金收支管理財務、會計制度，暫參照城鎮企業職工養老保險財務會計制度來核算農村牧區養老保險金。

三、建立新型農村牧區社會養老保險制度的政策建議

新型農村牧區社會養老保險制度的建立，要充分考慮社會養老保險制度建設的長遠目標，按照統籌城鄉發展、全面建設小康社會的要求，以全體農村牧區人口為對象，以社會基本養老保險制度建設為核心、試點先行、分步推進。建立起基本制度統一、保基本、多層次、可持續、覆蓋面廣的農村牧區社會養老保險制度。

由于我區多數地區農村牧區社會養老保險制度尚未建立，鄂爾多斯市作為全區經濟發展狀況好、農牧民人口相對較少的地區，試點工作走在了全區前列。通過對鄂爾多斯市新型農村牧區社會養老保險制度運行情況分析，提出如下政策建議：

(一)新型農村牧區養老模式的確立

1、明確政府責任，建立財政投入機制。新型農村牧區養老保險制度的建立，應該堅持權利義務相統一，建立繳費激勵機制的原則。自治區、盟市、旗(縣區市)三級財政都應給每位參保農牧民適當補助，各級財政每年的補助額應按上年度農牧民平均純收入的1％左右計算。以2008年為例，全區農牧民人均純收入4656元，人均補助標準應在46元左右(2008年，全區農牧民人均純收入最高的盟市巴彥淖爾市7152元、最低的興安盟3029元)。在新型農牧民養老保險試點啟動時，自治區財政應根據各盟市人均可用財力狀況(2008年，最高的鄂爾多斯市154，111元、最低的烏蘭察布市46，058元)，對困難地區提高補助標準。為了鼓勵農牧民參保繳費，地方財政對于繳費年限長、選擇繳費標準高的農牧民適當給予激勵補貼，并明確具體標準。

2、實行個人繳費的“賬戶積累”管理。新型農村牧區養老保險要以個人賬戶為主、社會統籌為輔，充分發揮個人賬戶自我積累、自我保障的作用。為每個參保人員建立養老保險個人賬戶，個人繳費、集體補助資金進入個人賬戶成為個人財產。個人賬戶采取完全積累制，可以隨農牧民的流動而轉移或退保，是一種可持續發展、可擴充的養老保險模式。

3、促進農村牧區勞動力轉移。新型農村牧區社會養老保險制度設計要充分考慮農村牧區勞動力流動性大、收入低、與土地相聯系等特點，體現分層、分類、分步驟推進的制度取向，逐步將農村牧區人口納入社會養老保險。失地人口中勞動年齡段人口所占比重較大，并且素質普遍較低，面臨著就業和養老的雙重壓力。被征地農牧民應該以“土地換保障”為基礎。處理好一次性補貼和長期性保障的問題。勞動適齡人口要以參加城鎮職工基本養老保險、農牧民工養老保險和被征地農牧民養老保險為主，并為被征地農牧民提供長期就業和增加收入的機會。未參加上述保險的農牧民可以參加新型農村牧區養老保險，旗縣政府承擔的費用可在土地出讓純收益中列支，集體承擔的費用可從土地補償費中列支。

(二)新型農村牧區養老保險模式選擇

1、參保范圍。確定參保范圍時要統一參保人員的最低年齡，依據法律規定應該確定為16歲，但考慮到20歲以下農村牧區居民的戶籍、居住、求學、從業的不確定性很大，賬戶管理成本高，未來關系轉移難度大，選擇20歲以上60歲以下為參保對象比較合適，農牧民可以自愿參保。60歲以上老年人口由各級財政直接給予相當于基礎養老金的老年生活補貼。

2、繳費標準。個人繳費以當地上年度農牧民人均純收入為基數，以適應農牧民實際收入水平。費率確定在5％～20％之間，有一定的幅度和彈性，比較符合“保基本、可承受”的要求。繳費采取按年繳納的方式，適應農牧民收入不穩定的特點。繳費標準的制定要分層次、可選擇，體現多繳多得、長繳多得的政策依據，以供不同人群選擇繳費標準。對于特殊困難群體(重度殘疾人、低保對象、計劃生育對象等)，政府在補貼上予以傾斜，多渠道解決他們的繳費資金來源問題。

3、個人賬戶。新型農村牧區社會養老保險制度實行個人賬戶和基礎養老金相結合的制度模式，農保經辦機構為每個參保人建立個人賬戶。個人繳費、相關補助和資助以及利息收入記入個人賬戶，完全積累，實行實賬管理。個人賬戶資金按照不低于中國人民銀行公布的金融機構人民幣1年期定期存款利率計息，實行分段計息，待國家有關政策明確后，可進行基金運作，確保基金保值增值。

4、制度銜接。試點實施時，已參加舊農保、年滿60周歲且已開始領取養老金的參保人，繼續領取原個人賬戶養老金，并享受基礎養老金；已參加舊農保、未滿60周歲且沒有領取養老金的參保人，應按新農保的繳費標準繼續繳費，舊農保個人賬戶資金并入新農保個人賬戶，按新農保標準核算，并享受相應待遇；已參加農民工養老保險的返鄉農牧民工，可將保險關系轉入戶籍地參加新農保，并將農牧民工養老保險個人賬戶資金轉入新農保個人賬戶。符合領取條件的，按新農保標準核算，計發相應待遇；已參加城鎮職工基本養老保險的農村牧區居民，可將其新農保個人賬戶資金轉入城鎮職工基本養老保險個人賬戶。符合城鎮職工基本養老保險領取條件的，享受相應待遇；未能享受城鎮職工基本養老保險待遇的，可將城鎮職工基本養老保險規定的部分資金轉入新農保個人賬戶，按新農保標準核算，計發相應待遇。

5、關系轉移。新農保參保人跨地區的關系轉移，可將其新農保關系及個人賬戶資金轉入新參保地，按新參保地有關標準核算，并享受相應待遇；轉入地尚未開展新農保試點的，可將其新農保關系及個人賬戶資金暫存于原參保地，待條件具備時轉移。

6、征繳機構。農村牧區養老保險參保人數遠遠大于城鎮企業職工人數，且居住分散、地域廣，比企業職工養老保險征繳任務重、難度大，需要有一支素質高的征繳隊伍來完成。借鑒城鎮企業職工養老保險走過的歷程，不宜由一個部門既管收又管支。待條件成熟后，同城鎮職工五項社會保險征收一樣，仍由地稅部門征收。

7、養老金計發。參保人員年滿60周歲，累計繳費年限滿15年的，從次月起，按月享受新型農村牧區社會養老保險待遇。基礎養老金由各級財政補貼組成。因農村牧區人口的平均預期壽命低于城鎮人口，個人賬戶養老金按原城鎮養老保險辦法計發，標準為個人賬戶累計結存額除以120元計發，可以確保新型農村牧區養老保險的可持續發展。

(三)加強法制建設，不斷提升管理服務水平

1、加強法制建設。養老保險制度作為一項長久的制度安排，涉及勞動者生命周期或代際之間收入的再分配，在制度設計上，要以促進勞動力跨城鄉、地區與部門的合理流動，保證養老保險關系能在較大范圍內轉移為前提，使城鄉養老保險制度之間能有效銜接。完備的法律法規是工作的依據，推行新型農村牧區養老保險試點同樣需要有法律和法規的保證。新型農村牧區社會養老保險制度設計要具有擴展性和兼容性，具體繳費比例、待遇水平等可以有所不同，但城鄉養老保險制度之間可實現轉換，循序漸進，使兩種制度逐步達到統一銜接，盡快出臺政策規定推動試點工作開展。

2、做好輿論宣傳工作。建立新型農村牧區社會養老保險制度直接關系廣大農牧民的切身利益，政策性很強。各地要堅持正確的輿論導向，運用通俗易懂的宣傳方式，加強對試點工作重要意義、基本原則和方針政策的宣傳，使這項惠民政策深入人心，讓更多的適齡農牧民參保。

3、規范管理服務。實行農村牧區社會養老保險，情況復雜、條件有限、難度較大，必須切實加強對新農保工作的管理，以保證農保工作的健康發展。明確規定農村牧區基本養老保險由各級人民政府組織實施和管理；明確勞動和社會保障部門是政府主管新農保工作的職能部門，負責農村牧區基本養老保險的統籌規劃、政策制定、統一管理、綜合協調和監督檢查。就目前情況，因開展試點工作都是以縣為單位，暫時實行旗縣級管理，有條件的盟市可以提高管理的層次，這是必然趨勢。旗縣勞動和社會保障行政部門在同級人民政府領導下，具體負責本轄區農村牧區養老保險工作。并按照政事分開的原則，加強農村牧區養老保險經辦機構建設。農村養老保險經辦機構建到鄉鎮蘇木一級，為全額撥款事業單位，其人員、設備和基金征繳等所需的費用由同級財政預算安排解決。農村牧區養老經辦機構負責農村牧區基本養老保險的結算和征繳、個人賬戶的管理、退休養老待遇的發放。農村牧區養老保險基金進入財政專戶，實行收支兩條線管理；審計部門負責農村牧區基本養老保險基金的監督。為了保證管理到位，要逐步建立農村牧區養老保險基金的財務、會計、統計和審計等管理制度，每年編制養老保險基金收支預決算，按實編制和報送養老保險基金的財務、會計和統計報表。

4、加強信息網絡建設。要加強農村牧區養老保險信息網絡建設，運用現代信息技術和金保工程為這項工作提供高效便捷的服務。建立統一覆蓋城鄉、分類運行、信息互聯的養老保險信息網絡。各地養老保險基金的繳納、記錄、支付、查詢、服務等應納入旗縣級養老保險經辦機構管理。

(執筆：李文進、李香媛、張曉峰)