關于農村宅基地流轉模式的評述

農村宅基地作為農民的基本生活資料，其流轉關系到我國數億農民的切身利益，關系到農村社會與經濟的穩定。隨著我國城市化、工業化進程的加快，城鎮建設用地緊缺難，農村宅基地作為土地資本的財富特性也凸顯出來。我國有部分地區已經開始探索農村宅基地流轉的模式，本文綜述了學術界以及實踐中關于農村宅基地流轉的典型模式，以期為今后的理論及實踐提供參考。

一、理論層面

(一)“保持集體所有，允許上市流轉”的模式

章合迎、呂穎潔(2008)從盤活農村土地和建立農村土地市場的角度出發，積極思索構建農村宅基地“保持集體所有，允許上市流轉”的模式，主要做法有：一是完善農村宅基地的登記公示程序，實行宅基地有償使用制度。二是施行多元化的農村宅基地使用權流轉方式，建立農村土地市場，如將農村宅基地使用權有償出讓、轉讓、出租、抵押、拍賣、入股給其他民事主體。三是完善宅基地立法工作，加強農村土地市場的監管。

(二)政府主導模式

李文謙、董祚繼(2009)認為政府主導模式分宅基地回購與宅基地整理兩種類型。宅基地回購即買賣雙方不直接上市交易，由政府充當中介，收購符合流轉條件和有流轉意愿的宅基地，再由政府將其出售給符合一定條件的受讓人。宅基地回購模式強調了政府主導性，同時也凸顯了對農村宅基地自由流轉的限制，難適應農村宅基地流轉的現實需要，大規模推行有一定難度。宅基地整理即政府統一規劃，通過拆院并院、拆舊建新等方式，實現農民集中居住，整理出的宅基地一部分用于統籌安排農民集中居住，剩余的宅基地可以復墾置換，集中整合后交由縣、區政府成立的“農村集體建設用地儲備中心”或政府與集體經濟組織共建的公司儲備，由中心或者公司代理土地流轉，并將收益扣除稅費后返還集體經濟組織。

(三)集體經濟組織主導模式——土地合作社

農民以宅基地等集體建設用地入股成立農民股份合作社，通過入股、出租、出讓使用權或者自建商鋪、廠房出租等方式，引進第二、三產業，提高土地級差收益，村民按照所占股份分紅，也可就近打工獲得工資性收入。這種模式有利于保障集體經濟組織和農民獲得較穩定的土地收益和分紅收入，有利于解決“三農”問題。實現可持續發展，也符合法律精神和基本原則。但是，如果管理不到位，收益分配不合理，可能出現違法占用農用地、侵害農民利益的情況。

(四)農村宅基地市場模式

郭青霞、張前進(2001)認為，在人地矛盾日益加劇的今天，建立農村宅基地市場是當前一項重要而迫切的任務，并對建立農村宅基地市場做了一些思考。他們認為，建立農村宅基地市場，關鍵是要形成合理的價格體系，從而使價格在農村宅基地的配置中發揮基礎性作用。價格體系的制定必須要遵循兩個原則：一是農村宅基地價格的空間差異性，二是宅基地環境質量的差異性。

二、實踐層面

(一)農村宅基地使用權“地票”交易

《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》規定，農民家庭擁有其他穩定住所、穩定生活來源，其農村宅基地可用于置換建設用地指標。“地票”交易的基本過程：農民讓渡使用權的同時，將宅基地復墾為耕地并經驗收合格后，產生等面積的建設用地指標；不同復墾項目產生的指標，在交易所被打包組合成地票，政府制定“地票”基準交易價格，進行公開交易；開發者通過競標購入“地票”，選擇符合城鄉規劃和土地規劃的相應耕地，擬做自身建設項目；政府運用其征地權，將開發者所選耕地征轉為城鎮建設用地；對該建設用地實行招標、拍賣、掛牌，實現指標落地；該開發者如果在指標落地時競標失敗，則“地票”按原價轉給競標成功者，“地票”沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。宅基地使用權“地票”交易通過市場機制對農村宅基地進行更有效的配置，但是由于“地票”價格的可操縱性，如果管理不當，將會損害農民的切身利益。

(二)浙江模式

1、溫州模式。指凡城市(鎮)規劃區內的農民房屋轉讓的，統一由市、縣政府征為國有，再參照國家相關管理辦法辦理出讓手續。凡城市(鎮)規劃區外的農民房屋轉讓的，可保留集體所有權性質不變，辦理宅基地轉讓手續；如轉讓雙方不符合上述條件的，其宅基地流轉方式參照規劃區內的管理辦法。轉讓方轉讓后不得再在村集體組織申請宅基地建房。

2、義烏模式。劉亭、龐亞君等(2009)總結了義烏農村宅基地置換的三種模式。第一種是園中村改造置換模式。具體做法是按照生產、生活用房相分離的原則，農民將按一定的置換標準用宅基地置換住宅和標準廠房，住宅有多層和高層公寓兩種，原有住房評估后予以補償。住宅和標準廠房由村統一規劃、分步建設，即先建設多層公寓，再建設標準廠房，最后建設高層住宅。典型區域是義烏工業園區。第二種是土地整理置換模式。即將破舊房改造和宅基地復墾結合起來，連片拆除破舊房、閑置房，重新規劃建新房，多余宅基地復墾為耕地，或用于安置附近山區的移民。第三種模式是下山移民置換模式。由政府作為項目實施業主征用土地，以成本價出讓給下山移民，土地性質為國有草擬，補交差價后可上市交易。

3、嘉興模式。兩分兩換的模式，即將農戶的宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿基礎上，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障。嘉興模式最具有價值的地方，就是農村集體所有的非農業用地(目前僅限于宅基地)可能進入土地市場，并逐步實現與國有土地“同地、同價、同權”。

(三)成都農村宅基地流轉的模式

1、成都市的近郊(龍華)模式。龍華模式以土地承包經營權和集體建設用地入股成立農民股份合作社，其創新主要體現在：一是“騰籠興農”，通過宅基地整理和置換實現土地增值；二是靈活入股，農民以多種方式入股成立股份合作社；三是多元經營，拓展利潤來源渠道。

2、震區聯建房模式。為加快震區重建，成都市出臺了《關于重災區農戶災毀住房聯建等有關事項的通知》，其中關于農村集體性質土地產權的規定做了如下突破：農戶與聯建方共同向市(縣)國土資源局提出土地登記申請，市(縣)國土資源局對農戶的原宅基地使用證進行變更，為農戶自住用地發放集體建設用地使用證，土地用途為住宅；為聯建方使用的剩余集體建設用地發放集體建設用地使用證，土地用途為非住宅(包括商業、旅游業、服務業等)，土地使用年限參照國有建設用地出讓年限或自行協商確定。兩張產權證，面積分割清晰，但是事實上又是共同使用同一地塊，借著這種類似于“一國兩制”的巧妙方式，成都市在農村集體土地產權問題上取得了突破。

(四)天津政府“國有化”主導模式

由政府主導“兩換”，突破行政界限探索跨地域“占補平衡”。為加快小城鎮建設，推進農村城市化、城鄉統籌發展，天津市政府創建了“承包責任制不變，可耕種土地不減，尊重農民自愿，以宅基地換房”新思維指導下的新機制。由政府強力主導農民宅基地換房。通過“宅基地換房”、“土地換保險和補償”，先把全鎮土地收歸鎮政府，整合后將農地轉為國有再招拍掛出售，實現了集約土地及用土地收益彌補小城鎮建設資金缺口。

三、評述

綜合國內外學術界的理論觀點以及各地實踐，關于農村宅基地流轉的理論研究遠遠落后于實踐需要。隨著市場經濟的發展，工業化、城市化進程的加快，農村宅基地流轉范圍在全國進一步擴大，但是，目前部分地區農村宅基地流轉中仍存在很多問題。主要有以下幾個方面：

(一)農村宅基地法律體系不完善。宅基地所有權權屬不明確，農民的利益得不到保障。目前的法律法規不利于農村宅基地的流轉。

(二)相關配套制度不健全。城鄉分割的二元戶籍制度，制約了農村生產要素向城市的自由流動。城鄉社會保障制度不統一，使得農村居民與城鎮居民不能享有平等的社會保障待遇。農村宅基地流轉改革舉步維艱。

(三)宅基地的流轉市場不統一。由于我國實行國家所有和集體所有的城鄉二元土地所有制，在現行城鄉分割的二元體制下，農村宅基地的市場流轉面臨著體制性制約。這也是今后我國土地流轉體制改革的重點及難點。

然而，應充分認識到，農村宅基地流轉在提高土地利用效率和產出效率，發展農村經濟，增加農民收入，提高農民生活水平等方面發揮著巨大作用。因而，需要在考察新形勢的基礎上，對農村宅基地流轉模式做深入的探討，進而探索農村宅基地流轉的薪模式。

(作者單位：1、重慶工商大學；2、長江上游經濟研究中心)