理性審視國有經濟定位

這是一個難以回避的“階段錯位”，即中國現實的初級階段和國際視野的高級階段之間的錯位。現實的選擇是，從實際出發，選擇一條循序漸進的、各方都可以接受的、利大于弊的管理體制

國有經濟的定位與進退，早已經有了原則性的說法，但在現實中仍眾說紛紜。觀察這個問題有不同的角度:以發達的市場經濟國家和西方經濟學經典理論作為標尺是一個角度，以轉型國家及其理論作為尺度是一個角度;體制內是一個角度，體制外是一個角度;政府是一個角度，百姓是一個角度;經濟學家是一個角度，實際工作又是一個角度。不同的角度各自展示，人們從中去比較、分析，容易更客觀一些。怕就怕在只有一個角度。只允許一個角度，不出現偏差那才怪!

作為體制內出身，曾在企業工作又親歷過計劃經濟那個時期的過來人，我對國有經濟定位的變化深有感觸。

現階段國有經濟的定位:三安全領域

大部分國有中小企業已經改制退出，現有國有企業的主體是中央政府和省政府管理的大型、特大型國有企業。現階段國有經濟應該如何定位?應該在哪些領域發揮主導作用、發揮優勢?

首先是三安全領域:國防安全領域、經濟安全領域、社會安全領域。

第一，國防安全領域，即為加強國防提供裝備的行業。

這并不是說所有的國防裝備都要由國有企業來生產，而是指整機和關鍵總成由國有企業來掌控，其他大量的零部件和配套件通過社會采購由民營企業來生產，甚至國外采購。在這一方面已經發布了很多的文件，規定民營企業只要具備相應的資質和條件就可以參與國防采購，而且其參與面會越來越廣，民營企業及其所提供的產品數量應比國有企業更多。我們是不是可以從這個角度來理解國有企業和民營企業在國防安全中的定位和作用?

第二，經濟安全領域。

什么領域涉及經濟安全?

一是自然壟斷行業，以電網為例，一個地區只能有一張電網。電網企業可以適度向民營企業開放股權。

二是重要資源開發。(1)石油開采，過去陜北曾經放開過一些貧油資源，盡管是這樣，對資源的浪費也是驚人的。(2)通信網絡，通訊網絡是空中資源，我們看不見，實際上是稀缺資源，不可能完全開放。(3)重要礦產采掘，如重要的稀有金屬、煤炭資源，主要是提高資源開采的經濟性，加強資源開發中的環境保護和人身安全。(4)重要水域開發。海洋和大江、大河的開發不可能完全放開，如長江、黃河上水電站的修建、整個水域的整體開發肯定是由國家掌控。美國成立的田納西流域管理局就是一個國有的法定機構，負責統一管理田納西流域水資源的開發。承擔重要資源開發的國有企業應該向民營企業適度開放股權。

三是重要產業。(1)重大裝備。(2)航空運輸。(3)石化加工。(4)遠洋運輸。(5)鐵路運輸。這些行業都涉及國家的經濟安全。這些領域對民營企業是開放的，但由于投資巨大，投資回收期長，進入門檻高，一般民營企業如有更好的選擇，不宜輕易大規模進入。如果民營企業在這些競爭產業中還不具備產業支撐實力的時候，國有經濟就退出，其結果就是外資一統天下，我們這方面的教訓已經十分深刻了。對中國而言，這些重要產業不可能完全依賴國際分工解決市場需求，國有經濟是否退出不能僅僅依據是否是競爭性產業而定，而應該根據這些產業中不同類型企業在不同發展階段中的作用、實力和替代能力而定。重要產業的國有企業，同樣應該向民營企業適度開放股權。

四是未來可能形成的主導產業和重要的高新技術產業。未來可能形成的主導產業是指:技術方向明確、產業規模大、帶動關聯度高、投資數額巨大、仍有很大不確定性風險性的產業。例如:移動通信、電動汽車、云計算。作為一個擁有巨大市場的國家，若不能在未來世界主導產業中占有一席之地，后果是不堪設想的。但這些未來主導產業具有多學科、跨產業、高技術、投資大的特點，一般單個民營企業很難在短時期具備這樣的能力，完全依賴引進外資技術又十分危險。因此，國有企業特別是中央企業在此類產業發展上負有不可推卸的社會責任。國有企業率先投入未來可能形成的主導產業，需要承擔巨大的投資風險，為此可能會承擔巨大的投資損失，這也是一般民營企業難以承受的。但民營企業完全可以擇機進入這些產業，從中培育自己的能力和機會。當這個主導產業成熟以后，國有企業也可以做結構調整，讓民營企業有更多的機會發揮它們的優勢。

第三，社會安全領域。

什么是社會安全領域?國有企業與社會安全有什么關系?例如，食品是完全競爭行業，如果在現階段國有經濟完全退出，對食品安全來說是利大還是弊大?我認為，這對我們整個社會安全和老百姓的生活安全來說不一定是件好事。我們現在整個社會當中，食品安全已經成了一個非常大的問題，老百姓吃東西不知道什么是安全的，是環保的，里面有沒有放不該放的添加劑，有沒有放有害的東西?這個領域仍然需要國有企業穩定人心。為什么國有企業做食品可能安全性會好一些呢?我想一個簡單的道理就是，國有企業管理者干這種事他得不償失，得到的利益不是他的，或者大多數的利益不是他的，但出了問題責任是他的，他要冒很大的風險，犯不上。當然決不是說民營企業做的食品就一定不安全，我們天天吃的大多數食品都是民營企業生產。坦率說，食品這個行業國有經濟退出是比較徹底的，尤其在地方。我僅僅是從動機上分析國有企業和民營企業可能遵循的邏輯的不同。國有企業體制、機制上有效率低的問題，但同時信用度又相對較高。弊和利往往是相輔相成的。保障食品安全最可靠的企業體制是國有企業與民營企業融合為混合所有制企業，從而將兩種體制的優勢與弊端相融相克。中糧與蒙牛的重組恰恰可能是一個例證。

再如零售業，也是完全競爭性行業。這個行業的企業做大以后，有可能形成一定區域的市場控制，既可以控制上游企業產品式樣、質量的選擇和價格的浮動，又可以直接面對消費者，影響消費者對商品式樣的偏好、質量的認可和價格浮動的接受程度。零售企業大股東和管理者道德、良心的把持及內部管理的規范與嚴格程度對消費者的食品安全、消費公平和價格合理會產生巨大的影響。零售業的食品安全事件經常在媒體上披露，甚至是國外一些大的零售連鎖品牌也曾出現過直接威脅和損害消費者食品安全利益的事件。這種連鎖的、跨地域的甚至跨國的零售企業管理得好，誠信度高，全社會的老百姓就受益。反之，一旦出現問題，全社會的老百姓就受害，“一榮俱榮，一損俱損”。如果在零售連鎖行業保持一定規模和市場份額的國有企業經營，那么至少有利于這個行業的良性競爭，給老百姓更多的選擇，可以維護百姓消費權益的安全。這會得人心穩人心的。

有人堅持認為，國有企業應從完全競爭性領域徹底退出，只能讓清一色的民營企業和外資企業去經營，只要在完全競爭性領域里有國有企業存在，就是與民爭利。這是不是講得太絕對了?維護社會安全才是維護百姓更大的利益，這是中國的現實。依我看，還是赤橙黃綠青藍紫比單一顏色要更加色彩斑斕。多元總比單元好!

現階段最適應市場需要的企業體制既不是國有獨資公司，也不是民營獨資企業，而應該是多種資本融合的混合所有制企業。

其次是社會公益領域。主要指的是儲備、公交、自來水、供暖、保障性住房、郵政、醫院、教育等，這些都是涉及公共利益的領域。也就是說，對于這些領域內的企業而言，企業的外部效應高于內部利益。這些行業的價格政府都會進行管制，企業只能通過加強管理、控制成本而獲取一定的利潤，有時甚至會出現虧損，政府能夠提供的財政補貼也僅僅是彌補政策性虧損那一部分。對于這些公共利益領域，一些民營企業如果有更好的選擇，不一定愿意進入。此時，國有企業自然應該擔當這份社會責任，即使是承擔政策性虧損也要擔當。這是國有企業存在的價值。北京的公共交通就是典型的例子，地鐵價格才兩塊錢，使得所有在北京生活和來北京的老百姓都能受益。地鐵由此產生的虧損當然應該由政府財政負擔。

再次是就業安排。讀者可能對這一點不大容易理解。過去國企改革一個重要的目標就是要解決冗員過多，經過近二十年的國企改革，這個問題已經在相當程度上消腫了。那么，為什么還要國有企業承擔就業安排的責任呢?根據一些國家政府官員的介紹，在他們國家或地區，當失業率超過警戒線的時候，政府就有責任采取措施降低失業率。其中一個措施就是根據對失業人員構成的調查，有針對性地舉辦一些適合這些失業人群就業的國有企業。這些國有企業和社會上其他的企業一樣，要自負盈虧，正常經營，唯一的不同就是政府對這些國有企業不要求任何利潤回報，使它們有一定的價格競爭力。對這些企業的要求就是能自負盈虧，主要目的是吸收和安排失業人群。當經濟回升以后，政府還可以把這些國有企業轉讓出去。

以上這三個方面是現階段我國國有企業發揮主導作用的主要領域，這是由我國經濟的發展階段和國情所決定的。我們是轉型國家，又處于市場經濟的初級階段，這兩個特點決定了與西方國家所處的發達市場經濟階段相比，我們必然有自身不可逾越的階段性特點。我們既不可能重復西方國家所走過的完全放開、從無序競爭逐漸走向寡頭競爭和有序管理的路子，也不可能按照西方國家市場經濟發達和完善階段的標準來評判我們現有的狀況。我認為這是一個難以回避的“階段錯位”，即中國現實的初級階段和國際視野的高級階段之間的錯位。現實的選擇是，從實際出發，選擇一條循序漸進的、各方都可以接受的、利大于弊的管理體制。

國有企業改革任重道遠

三十年來國有經濟戰略性結構發生了質的變化，表現為“收縮戰線，發揮優勢”。收縮戰線是指對計劃經濟條件下國有經濟無所不在、無所不包狀態的改變。收縮戰線既表現為數量眾多的國有中小企業已改制為民營企業或退出市場，又表現為國有企業基本上已從眾多完全競爭性領域退出，如一般的輕工業、紡織業、服務業、機械業、電子業、建材業、冶金業、運輸業、物流業、貿易業等。

國有經濟的退出是從上個世紀90年代開始的，三年脫困時期是高潮，地方國有中小企業是主體，這個過程一直延續到今天。最近十多年來許多地區持續推進國有中小企業改制退出，有些國有大企業的改制退出更具有代表性。這些國有企業改制退出不僅是國有股權的轉讓，還包括職工身份轉換和經濟補償、債務重組、主輔分離輔業改制、企業辦社會職能的分離、離退休人員的保障和社會化管理、土地轉資本、住房制度改革、家屬區與工廠區公用設施的分離、職工社會保障關系的銜接、廠辦集體企業改制退出、企業改制過程的穩定等，其中的復雜、痛苦、艱難，非親身經歷難以想象。整個改制工作都是由地方主管領導親自督導推進的，地方政府幾乎整個班子及所有部門都參與其中，可見國企改革牽一發而動全身。國有企業改制退出大部分成為民營企業。

民營企業從出身來看，可以分為兩類;一類叫原生態民營企業，一類叫改制民營企業。從實踐來看，改制民營企業既具有原國有企業的產品、管理、人才的優勢，又加進了民營企業的體制、機制的優勢，競爭力十分強勁。

國有經濟、國有企業的體制毫無疑問是有很多弊端和問題，而民營經濟和民營企業恰恰具有體制、機制上更多的優勢。因此，要繼續推進國企改制和市場化改革。雖然已經經歷了近三十年改革，國企改革仍然面臨著很多深層次的矛盾和問題，面臨著巨大的壓力和挑戰。今年政府工作報告中提出，“加快大型國有企業特別是中央企業母公司的公司制改革，實現產權多元化”。目前，中央企業母公司絕大多數都是國有獨資企業或國有獨資公司，地方相當多數的國有企業母公司的形態也都是國有獨資企業或國有獨資公司。將國有企業特別是中央企業母公司改制成為投資主體多元化的混合所有制企業，這是國企改革下一步的方向，目前還沒有破題。這是一個非常艱巨的任務。就是說，要推進雙開放:國民經濟對內進一步向民營企業開放產業，國有經濟對內進一步向民營企業開放股權，通過企業改制引入民營資本，引入市場機制。少數重要關鍵行業的混合所有制企業可以由國有控股，更多行業的混合所有制企業可以由民營控股。

適合的才是最好的。

作者系財政部財政科學研究所研究員，國務院國資委企業改革局原副局長

編輯|郭大鵬guodapeng@semg.com.cn