基礎教育均衡發(fā)展的政策選擇

摘要:基礎教育均衡發(fā)展，是關系到教育發(fā)展的整體戰(zhàn)略問題。我國基礎教育非均衡發(fā)展問題由來已久，體-現在城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際及群體等方面，從我國教育政策方面的因素來說，這主要與國家現行的教育轉移支付制度以及教育資源城市偏向性等因素有關。為此，政府教育政策應在原有基礎上進行新的重大調整:更新理念:創(chuàng)新機制;科學評估;完善制度。

關鍵詞:基礎教育;教育均衡;教育政策

中圖分類號:G521 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2010)11-0094-04

教育均衡發(fā)展，是指政府通過一定的法律、法規(guī)、政策確保給公民或未來公民以同等受教育的權利和義務，通過政策的調整制定及資源的調配而提供相對均等的教育機會與條件。教育均衡發(fā)展是一個相對的概念。它包含三個相互聯系的層次:一是確保人人都有受教育的權利和義務:二是提供相對平等的受教育的機會和條件;三是教育成功機會和教育效果的相對均等。教育均衡發(fā)展就是要加強教育資源的合理配置，即教育資源在教育系統(tǒng)內部各組成部分或不同子系統(tǒng)之間分配，這既包括社會總資源對教育的配置，也包括教育資源在各級各類教育行業(yè)間、各級各類學校間、各類地區(qū)教育事業(yè)間的分配。教育均衡發(fā)展的目標是使教育需求與教育供給之間相對均衡。“我們要力爭用十年左右的時間，基本完成義務教育均衡發(fā)展，使教育資源更多向農村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，確保每個適齡兒童少年不因家庭經濟困難等原因而失學”。

一、教育均衡發(fā)展，是關系到我國基礎教育發(fā)展的整體戰(zhàn)略問題

第一，推進基礎教育均衡發(fā)展是貫徹落實科學發(fā)展觀和實施義務教育法的重要舉措。黨的十七大明確提出促進義務教育均衡發(fā)展，強調縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現基本公共服務均等化。這是科學發(fā)展觀在教育領域的重要體現，是對基礎教育發(fā)展提出的更高要求。新修訂的義務教育法將均衡發(fā)展納入了法制化軌道，強調各級政府的法定義務。因此，貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持依法行政，就必須高度重視和大力推進基礎教育均衡發(fā)展。

第二，推進基礎教育均衡發(fā)展是堅持以人為本、辦人民滿意教育的迫切需要。隨著物質生活水平的不斷改善，人民群眾對教育的需求大大增加。由于基礎教育階段受教育人數眾多、涉及面最廣，因而社會對基礎教育公平最為關注。在基本實現“普九”之后，“上好學”的問題更加凸顯出來。可以說，群眾接受高質量教育的愿望與優(yōu)質教育資源供給短缺的矛盾比以往更為突出。基礎教育均衡發(fā)展寄托著億萬家庭對美好未來的期盼，成為社會要求最強烈的民生課題。我們要從貫徹以人為本理念和建設和諧社會的高度，推進基礎教育均衡發(fā)展，努力辦好每一所學校，關心每一個學生的成長，讓廣大群眾共享教育改革發(fā)展的成果。

第三，推進基礎教育均衡發(fā)展是新形勢下教育事業(yè)自身發(fā)展的必然要求。經過多年艱苦努力，目前基礎教育經費保障機制基本建立，城鄉(xiāng)免費義務教育全面實施，我國已經擺脫了教育資源匱乏的狀況，教育發(fā)展實現了大跨越，標志著基礎教育發(fā)展進入全面提高質量的新階段。但也要看到，不少地區(qū)特別是農村地區(qū)“普九”是在低起點和短時間內完成的，存在著基礎薄弱、發(fā)展差距大、質量不高的突出問題。我們必須把工作重點從外延式普及轉向內涵式發(fā)展。從擴大規(guī)模轉向提高質量、均衡發(fā)展上來。現在國家財力在增強，公共財政的保障能力不斷提高，教育投入大幅增加，國家有條件更有責任在均衡發(fā)展上邁出更大步伐。

二、我國基礎教育非均衡的現狀及政策因素分析

我國基礎教育非均衡發(fā)展問題由來已久。在城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際及群體幾方面都體現得非常明顯，從我國教育政策方面的因素來說，這主要與國家現行的教育轉移支付制度問題以及教育資源城市偏向性等因素有關。

(一)城鄉(xiāng)差異

第一，城鄉(xiāng)教育經費投入不均。2007年全國普通小學生均預算的公用經費支出為425元，比上年的270.94元增加了56.86%。其中，農村生均公用經費支出為403.76元，雖然比上年的248.53元增長62.64%，但依然低于全國平均水平，更遠低于城市生均公用經費。

第二，城鄉(xiāng)師資水平差距太大。一方面表現為城鄉(xiāng)教師的數量差距，城市教師數量充足甚至超編，而農村正式在編教師卻遠遠滿足不了需求，還有相當部分民辦教師及代課教師，農村學校教師包班現象很普遍。另一方面城鄉(xiāng)教師的質量差距。現在全國農村還有24萬名教師沒有達到國家規(guī)定的合格學歷，另有將近38萬名代課人員。2007年，全國小學中高級職務教師比例為48.2%。城市高于農村9.5個百分點以上。貴州、青海農村小學中高級職務教師比例均低于30%，城市高于農村15個百分點以上。全國初中中高級職務教師所占比例為48.7%，城市高于農村19.2個百分點。貴州、甘肅、陜西農村初中中高級職務教師比例均低于30%，城市高于農村25個百分點。

第三，教師學非所教的現象較為突出。城市約為20%，農村則超過40%。盡管他們取得了國家承認的專科和本科學歷，但實際教學能力和整體素質并沒有同步提高。

第四，城鄉(xiāng)學校的辦學條件和教學質量差距拉大。突出地表現在城鄉(xiāng)生均教學儀器設備值方面。全國1/3以上地區(qū)的中小學生均教學儀器設備值的城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴大，小學生均教學儀器設備值城鄉(xiāng)之比為2.9:1，初中生均教學儀器設備值的城鄉(xiāng)比平均為1.4:1。Ⅲ由于城鄉(xiāng)辦學條件和福利待遇的差距，農村骨干教師流失情況嚴重，從農村流向縣城，流向發(fā)達城市;從小學流失到初中，初中流失到高中:從非重點學校流向重點學校。如武漢市新洲區(qū)某初中近3年流失教師11人，學校連續(xù)3屆語文教研組長全部流失。南開大學近三年來的統(tǒng)計顯示，2006年農村新生比例30%，2007年這一數據為25%，2008年則為24%，下降趨勢明顯。

(二)區(qū)域差異

主要體現在東中西部地區(qū)的教育在經費投入、師資水平、硬件設施和教育質量等方面的不均衡狀態(tài)。以基礎教育區(qū)域經費投入為例，東部的各項教育經費指標平均是中西部的一到兩倍，如:2007年北京市普通中小學的生均預算內公用經費，分別是全國平均水平的6.93和8.66倍。近年來西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，西部教育的發(fā)展有所加快。而中部的差距又凸顯出來，有多項指標呈現“中部凹陷”現象。”從2007年預算內教育經費來說，廣東省659.75億元，湖北省223.59億元，甘肅省133.19億元。小學生均儀器設備值東部為382元、中部為266元、西部為213元，東、西部之比為1.8:1，東、中部之比為1.4:1。初中生均儀器設備值東部為474元、中部為289元、西部為242元，東、西部之比為2.0:1;東、中部之比為1.6:1。

經濟發(fā)展水平直接影響到當地政府對教育的投入，直接制約著教育發(fā)展的物質基礎和辦學條件，制約著教育發(fā)展的規(guī)模和速度，制約著教育的培養(yǎng)目標、教育內容和手段。改革開放以來，尤其是在“西部大開發(fā)、振興東北戰(zhàn)略”提出之前，政府相關部門把投資和其他優(yōu)惠政策均向沿海發(fā)達地區(qū)傾斜，影響了內陸地區(qū)的發(fā)展。目前這種傾斜式的人為因素仍然部分存在并繼續(xù)發(fā)揮著影響力。

(三)校際差異

校際差異既表現為不同區(qū)域間不同學校的非均衡發(fā)展，又表現為同一區(qū)域內重點學校、示范學校和普通學校、薄弱學校之間在教育經費、辦學條件和師資力量等方面的不均衡。校際之間基礎教育資源分配不均衡現象較為嚴重。湖北省同一市(州)普通初中校際間的生均公用經費總支出差距已達到3.4-37.3倍，其中超過10倍以上的市(州)多達11個;而普通小學校際間的差距更是高達14.3—439.2倍。超過100倍以上的市(州)有6個，超過50倍以上的市(州)有8個之多。重點學校不僅可以獲得超出一般普通學校的公共教育資源，而且可以憑借其累積的社會效應收取高額的擇校費用。在教育經費方面，重點學校的經費由省(市、自治區(qū))直接撥款，并且按照較高的標準改善辦學條件。充實教學設備;在師資方面，據黑龍江、河南、廣西、云南四省的統(tǒng)計，省域內中級以上職務教師比例最高的前20%學校與最低的后20%學校分別相差24.5、27.7、30.8和32.6個百分點。校際中高級職務教師比例差距過大，是造成義務教育發(fā)展不均衡和擇校問題難以解決的重要原因。在招生方面，允許重點學校擇優(yōu)錄取;在課程設置方面，城市重點小學從3年級開設外語課。而這一切都是普通學校、薄弱學校享受不到的待遇。

教育部于1962年發(fā)出《關于有重點地辦好一批全日制中、小學的通知》，該文件要求在每一縣(市)范圍內選定一至幾所學校，以便集中力量，盡快地把這批學校辦好。1994年，國務院在《中國教育改革和發(fā)展綱要》的實施意見中提出，到2000年普通高中在校生要達到850萬人左右。每個縣要面向全縣重點辦好一兩所中學。在此文件的要求下，改革地區(qū)重點學校進入快速發(fā)展軌道。在政策的指引下各地經過多年的發(fā)展，重點學校的建設成果有目共睹。層層設置的重點學校制度，加劇了基礎教育領域的失衡發(fā)展，導致在地區(qū)內、區(qū)域內學校之間的差距進一步拉大。在盲目地設置了一些“重點校”、“示范校”之后，又人為地產生了一大批的“薄弱校”、“垃圾校”，造成教育教學資源的分配失衡。

(四)階層差異

主要表現為不同社會階層所享受到的基礎教育差異。改革開放以來，我國社會階層逐漸分化，階層之間的收入差距拉大。中國社會目前的貧困人口的總數大約有15000萬至21000萬人。貧困人群數量的擴大，伴之而來的必然是貧困學生群體數量的不斷增加。據一項調查顯示，重點中學中，干部子女所占的比重很大，科級以上干部子女占班級總額超過50%。而社會上存在著大量的弱勢人群。無力通過金錢、權力和社會關系來選擇理想的學校，他們的子女只能在普通學校或薄弱學校就學。周雪光等認為改革開放之后中國城市中的教育不平等現象急劇增加，其中獲益最多的是包括高級干部、專家、大城市居民在內的優(yōu)勢階層子女。楊東平對10個城市4|D所高中的近4000名學生進行了問卷調查:城鎮(zhèn)戶口和中高階層家庭的學生更多地集中在重點中學，而農業(yè)戶口和低階層家庭的學生多在普通中學。

隨著市場經濟的不斷發(fā)展，收入差別層隨之出現，從而促成了社會分層的出現，這種因經濟二元發(fā)展而導致的貧富差距在拉大社會階層差異的同時，輻射到教育領域，而教育本應作為可以彌補由于社會經濟、文化差距而引起的學習差距，在某些不正當的利益激勵機制下卻進一步加深了階層之間的差距。這種體現在教育方面的“馬太效應”，使得強者越強，弱者越弱，更大程度上加大了社會各階層教育質量的差異。

三、基礎教育均衡發(fā)展的政策選擇

(一)更新理念，樹立正確的基礎教育均衡發(fā)展觀和科學的策略觀

1.從“城市中心”轉向“均衡發(fā)展”。在目前公共教育資源仍然十分緊缺的態(tài)勢下，國家應該保證全社會基礎教育必需的資源，加大調整國家教育資源城鄉(xiāng)分配、區(qū)域分配、校際分配格局的力度，一方面要求為所有的學校和學生提供平等的機會和條件，政府應當公平地分配教育資源，保證基本的教育需求;另一方面我國作為一個發(fā)展中的大國，為了迎接國際競爭的挑戰(zhàn)，保證國家和民族長遠發(fā)展的需要，讓優(yōu)質教育資源得到迅速發(fā)展，從而實現基礎教育的高層次均衡發(fā)展。這里的關鍵在于公平與效率的合理的“度”的現實選擇，如在城鄉(xiāng)地區(qū)的關系上，既要承認區(qū)位優(yōu)勢的客觀性和區(qū)域差距的長期性，不能用行政手段人為地拉平城鄉(xiāng)之間的差距:同時又要運用經濟的、政策的和行政的手段，使地區(qū)差距不再繼續(xù)擴大，并且通過實行投資和政策引導，為縮小城鄉(xiāng)差距創(chuàng)造條件。堅持用均衡發(fā)展的思想來指導今后的教育，在努力滿足每個青少年平等享受質量越來越高的基礎教育的同時，積極創(chuàng)造條件，必將促進高質量教育均衡發(fā)展的策略逐漸地拓展到整個教育領域。

2.從“精英教育”轉向“大眾教育”。最大限度地追求教育機會和條件分配的均衡是政府的責任。為了達到這一目的，政府的教育決策過程應當首先從過去封閉狀態(tài)轉變?yōu)樵试S教育利益相關者參與決策活動，使教育決策過程能體現最大多數人的要求和利益。從較長時期看。教育的效率效應與公平效應可并行不悖。但在短期內，在資源有限的約束條件下，這兩個效應無法兼得。所以，政府在決定教育資源的投向時，需要做出公共政策上的選擇。長期以來我國奉行的教育資源分配模式，正是以效率為導向的，它以發(fā)展現代產業(yè)為宗旨，以精英人才培養(yǎng)為中心，將各級重點學校及城鎮(zhèn)學校作為投資重點。它確實可以使有限的政府教育資源在較短時間內產生出較高的經濟效率，但歸根到底，它有悖于政府作為基礎教育均衡發(fā)展的承擔主體。也有悖于公共財政的基本宗旨。事實上，從長遠來看，不公平的政策也不可能是有效率的。所以，政府的主要職責應該是為廣大群眾提供均衡的、公平的受教育機會。

(二)創(chuàng)新機制，完善基礎教育的投資體制

1.試行“以省為主，以縣為輔”的基礎教育財政體制，從制度上保障基礎教育的投人。目前，我國主要實行的是“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制。這種“以縣為主”的管理體制，農村義務教育辦學主體由鄉(xiāng)村上移到縣級，資金來源由農民轉移到財政，這對于進一步加大縣財政對農村義務教育的統(tǒng)籌力度和保障力度有著重要的歷史意義。國務院又出臺了農村義務教育經費保障新機制，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔，由財政補助學校公用經費的農村義務教育經費保障機制。2006年修訂通過的新《義務教育法》打破了我國自2001年實施的“以縣為主”的義務教育經費投入機制，建立了國務院、省、縣三級政府分項目、按比例分擔的義務教育經費保障機制。可以說這些政策的出臺對于改變長期以來我國基礎教育投資重心過低，增加中央政府對基礎教育的投入以及合理確定各級政府承擔基礎教育財政責任等方面都有重要的指導意義，但是，這種根源于“以縣為主”的中央政府和地方政府分層的基礎教育財政責任體制受地方財政實力的不均衡影響直接導致了我國基礎教育財政資源的嚴重不平衡。并且這一體制下各級政府的教育財政責任沒有科學合理的劃分，不能保障基礎教育均衡發(fā)展的實現。因此，可試行“以省為主，以縣為輔”的基礎教育財政體制，將基礎教育財政的主體提高到省一級，如中央主要負責基礎教育教師工資的發(fā)放，各省承擔基礎教育的基建費用，如校舍建設、硬件設備的添置等，而縣一級政府可根據財政情況負責教師獎金、福利等的發(fā)放。寄希望于這種通過上移投資主體，明確各級政府基礎教育財政分擔的財政責任體制能夠有助于縮小因投資主體過低而導致的過大差距。

2.健全基礎教育財政轉移支付制度的監(jiān)督機制，防止部分地方政府對教育轉移支付經費的挪用和截留。當前，正是由于基層財政預算管理體制的不健全，在教育轉移支付經費的使用中還存在一定程度的挪用現象，除了一些人為因素以外，相關管理體制的不盡完善也負有不可推卸之責，尤為重要的就是監(jiān)督機制的缺乏與不力。為此，除了相關部門積極作為外。還必須通過全國人大以法律的形式，制定教育財政法，對教育經費特別是基礎教育專項撥款的分配、使用與管理等各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。使我國基礎教育的發(fā)展得到可靠的財政投人支援。

3.建立弱勢群體財政補償的政策機制。為了實現教育均衡發(fā)展的目標，政府要建立基礎教育的弱勢補償制度，為貧困地區(qū)提供特殊的教育津貼，國家可以通過宏觀調控來實施。社會對弱勢群體的補償是衡量社會公平的重要尺度之一。雖然我國的教育制度中已經有了一些補償的機制，如“希望工程”、政府的教育扶貧。但是與廣大的弱勢群體存在的困難相比，目前的補償力度還遠遠不夠。應建立起政府組織和非政府組織共同資助弱勢群體的社會公平保障體系，鼓勵民間資金幫助弱勢群體解決教育困難。政府應在政策與法律方面促進城市與農村、發(fā)達與落后地區(qū)之間均衡發(fā)展。利用國家財政的專項資金或利用融資方式推動落后地區(qū)的弱勢群體的教育發(fā)展。對各種群體的相對劣勢進行詳細計算，并隨著社會發(fā)展不斷對補償的對象、范圍和內容進行調整。這些都需要我們增強政策的回應性，及時捕捉各種社會變化的信息，通過科學而嚴謹的數理分析方法進行分析，并做出相應而適時的政策調整。

(三)科學評估，引領基礎教育均衡發(fā)展

1.制定教育均衡發(fā)展系數，建立教育差距預報機制。通過一系列重要而敏感的教育指標信息(如生均經費、師資力量、教學設施、升學率、畢業(yè)率、輟學率等)的統(tǒng)計、匯總和分析，建立起一套科學的數學模型，找出我國基礎教育發(fā)展水平的一個基準值，制定出我國基礎教育均衡發(fā)展的系數，可從受教育機會均衡、教育資源配置均衡、教育質量均衡、教育結果均衡四個維度構建。有了教育均衡發(fā)展系數，政府和社會便能及時地洞悉和掌握城鄉(xiāng)、區(qū)域之間基礎教育發(fā)展的實際狀況和差距差異，繼而起到預警和調控作用。同時不同地區(qū)不同學校亦可以通過自身狀況與基準值的對照來準確地測定和識別自己發(fā)展的速度、位置，繼而作出自覺地反饋與努力。教育均衡發(fā)展系數應由國家教育行政部門定期制定和發(fā)布、動態(tài)調整。政府可以對均衡發(fā)展指數的下線做出明確的規(guī)定，通過法律或行政的手段將均衡發(fā)展系數控制在一個合理的域值范圍內。

2.建立健全新的考評體系，逐步消滅“擇校”現象，促進基礎教育均衡發(fā)展。進一步推進和完善高中考、高中招制度改革，完善學生學業(yè)考試成績等級評價和綜合素質評價相結合的評價考試及升學體系。教育行政部門應堅持執(zhí)行一些行之有效的好做法，如:取消小學升初中考試、就近入學、取消重點學校重點班。在義務教育階段，應停止示范性學校的評估，或者以素質教育實驗學校、教育改革先進校取而代之。建議當前按照義務教育辦學標準，加大對普通學校的支持力度。從投入、師資、政策等方面向薄弱學校傾斜，不斷增加財政投入，大力提升師資隊伍的能力和素質，努力消除薄弱學校的薄弱點，使普通學校的辦學條件標準化、學校管理規(guī)劃化、辦學特色多樣化，建立起公平合理的競爭機制，推動基礎教育均衡發(fā)展。

(四)完善制度，促進城鄉(xiāng)教師素質的共同提升

1.建立城鄉(xiāng)教師定期合作交流的制度。《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》中指出:“建立城鎮(zhèn)中小學教師到鄉(xiāng)村任教服務制度。城鎮(zhèn)中小學教師晉升高級職務應有在鄉(xiāng)村任教一年以上的經歷，地(市)、縣教育部門要建立區(qū)域內城鄉(xiāng)校對校教師定期交流制度。”這一制度已初見成效。為了進一步促進教師資源優(yōu)化配置，可試行跨地區(qū)合作、交流、援教，城鄉(xiāng)學校可在政府部門的支持下建立合作關系，包括校長、教師之間的雙向交流、任職，定期組織專題研討，有條件的還可以進行學生之間的交流:還可在對口學校之間實行教學設備資料互相借用、富裕教學物質無償饋贈。這種做法能促進城鄉(xiāng)學校共同發(fā)展，在此過程中，不僅是教育資源的合理利用，而且從現代化的進程而言，應該看作是現代教育與現代文明的傳播過程，因為教育的現代化不僅需要現代校舍和教育設施的建設，更需要現代教育思想與教育模式的傳播與實施。城鄉(xiāng)教師在自身專業(yè)發(fā)展的需求方面存在異同，他們的交流在一定程度上更為重要:共同為農村經濟社會發(fā)展服務。

2.改善農村教師的工作和生活條件，穩(wěn)定農村教師隊伍。依靠城市新的大學生和城鎮(zhèn)教師短期支教，雖有一定效果，但難以持久。發(fā)展農村教育穩(wěn)定的依靠力量仍是那些長年工作在偏遠、貧困鄉(xiāng)村的農村教師。對農村學生來說。他們不僅是知識的傳播者，更是夢想的制造者。農村教師工資福利低、辦公條件差，這嚴重挫傷了農村教師的積極性，優(yōu)秀教師大量流失。政府應加大宏觀凋控和經費統(tǒng)籌的力度，實現同一區(qū)域同類教師工資待遇基本相同;并且逐步改善農村教師的住房、工作條件，對縣城以下工作一定年限的農村教師采取獎勵工資，建立農村教師崗位津貼，逐步縮小城鄉(xiāng)教師的工資待遇，穩(wěn)定農村教師隊伍。

3.制定城鄉(xiāng)教師的專業(yè)標準，建立教師專業(yè)發(fā)展的激勵措施和評價機制。制定的教師專業(yè)標準既要體現教師職業(yè)道德、專業(yè)基本知識與技能等，也要關注城鄉(xiāng)教師專業(yè)發(fā)展的差異性、階段性和整體性。標準應由權威部門統(tǒng)一制訂，各區(qū)域所在教育部門或學校可參考標準，制定教師專業(yè)發(fā)展的發(fā)展性評價標準，形成定期檢查督促、考評制度，納入上級對學校和學校校長以及學校對教師的目標考評，考評結果作為校長和教師任用、晉升和評職的依據之一，形成學校有要求、教師有專業(yè)發(fā)展目標的具體行動，旨在促進教師專業(yè)改進與提高，增強信心，激發(fā)創(chuàng)新，教師也可按標準制定個人階段性發(fā)展計劃，真正地做到從“要我發(fā)展”轉變到“我要發(fā)展”。

責任編輯 劉婷