電子政務應用關鍵成功因素探索

中國電子政務經過20多年的建設，積累了大量經驗，也 不斷有問題涌現。我們清楚地看到，政府對電子政務建設投資的日益增多，卻并沒有產生相應的效果，甚至因此還帶來了新的問題。多年來，人們對于電子政務項目建設的探討非常激烈，但相比之下對于應用過程的研究則相對欠缺。事實上，只有成功應用才能真正體現出電子政務建設的實際意義，才能真正實現電子政務的目標。應用作為電子政務建設的最后一個環節，直接決定了電子政務的成敗和進程。

筆者多年從事電子政務建設工作，綜合電子政務及管理學知識，采用案例分析和深度訪談做實質性探索，就電子政務應用關鍵成功因素進行了全面調查并深入研究，提出了電子政務應用關鍵成功因素模型，該模型包括:外部環境因素、內部組織管理、信息化部門業務理解、組織協調和支持服務等4個研究構面，以及14個研究維度43個問題項目，比較全面地反映了政府部門內部電子政務應用各個涉眾。

在各個因素當中，組織內部管理因素當中一把手重視和處室用戶的使用用途、信息化部門CIO和項目經理的溝通協調，以及供應商的產品技術水平、外部政策環境因素當中政策法規制度和“條塊分割”、外部技術環境因素當中電子商務應用水平和終端用戶(企業和公民)的使用意圖，和信息化部門支持服務能力，構成了政府部門內部電子政務應用的關鍵成功因素5因子模型。

下面，筆者就五個關鍵成功因素一一做詳細的討論或說明。

內部組織管理因素積極促進電子政務應用成功

單位的整體信息化素養，整體干部的信息化素養直接影響到電子政務應用的實際推進進程。首先，領導和各級處室用戶的“意識”要到位，它具體體現在:一是要有意識來用信息化工具，想用它;二是要具備基本的技能。

作為一項投入，政府對信息化要有足夠的經費投入，否則一切就無從談起了。而作為終端使用者和電子政務應用的直接受益者或者“受害”者，部門內部用戶成員對電子政務的支持程度，尤其是各個部門之間的協調配合程度，將直接影響到最后的應用效果和持續與否。作為中國的電子政務，普遍存在一個誤區:業務系統建設是從各個部委辦局(條線上)從上至下，容易形成信息孤島。事實上這也是我們國家以往通行的建設模式，在本研究過程中，也不難發現業務處室對于關鍵成功因素的重要性認識跟其它應用部門存在差異，就是因為大家在電子政務應用過程中普遍側重業務方面的應用。對此，我們需改進應用的模式，應該是由地方政府牽頭來全面統籌，科學規劃，整體建設。要以城市為平臺統一規劃，統一部署，這樣就能較好地解決各方面的不同部門之間的沖突矛盾。因為各個部委辦局的職能經常改變，機構改革常改常變，但一個城市服務公眾的整體職能是不會變的。

“政務流程再造”在分析過程有點“意外”地落到了論文主因子之外。究其因，一方面由于研究方法的局限性，不能很好地探討關鍵因素之間的相互作用，導致其它關鍵因素比如一把手和處室領導的作用等“聯動”削弱了它的影響力。而另一方面，也反映了政府部門內部應用跟對外服務不同，并沒有標準規范可以統一遵循的，所謂“人制”大于“法制”，工作習慣，尤其是領導的工作習慣直接決定了內部辦事流程和規范。相比而言，“政務流程”所發揮的作用就有限了。

供應商產品技術水平積極促進電子政務應用成功

首先從提供產品的角度來看:一個項目往往會同時涉及到硬件和軟件，而軟件本身若不能滿足政府不斷變化的需求，會直接影響到它的應用。而除了軟件產品本身，能否成功應用，還在于其應用的方式方法。同一個產品，有效的用法，就會成功;而無效的用法，就可能不成功。這就要求:一是開發的軟件系統要符合單位的業務需求，而不是片面強調先進技術應用;二是接口友好、易操作、符合一般性習慣，盡量減少鼠標點擊次數;三是系統架構開放性。而供應商提供的產品要能很好地滿足政府實際應用的需要，就要求供應商更重要的是能理解政府部門的業務，尤為重要的是業務與業務之間的聯系，功能模塊之間的資料共享，即同一項資料在不同功能模塊之間只需要填寫一次，避免重復輸入和多次輸入可能造成的資料不一致。

其次，從系統本身的開發過程來看，必須考慮到幾個基本的環節:一是需求分析，要能獲取政府用戶真實的需求，然后在此基礎上配以適當合理的系統分析;二是必須配以相應的行政管理制度;三是要考慮整個業務，即從業務發展的整個周期和業務本身來著手，而不能簡單地從行政流程來考慮整個系統的開發設計;四是從技術的角度考慮要在整個行業應用領域形成標準化。首先要形成業務的標準化，然后要考慮業務資料的互聯互通，這樣才能真正支持到政府信息資源共享。

由于政府本身運作的獨特性，軟硬件供應商很難真正了解政府部門的運作規律，并不能一次性給出很貼切的解決方案。這就要求供應商的項目經理必須具備良好的項目管理和溝通協調以及業務理解能力。只有通過政府信息化部門的項目經理才能真正地很好地將項目的階段性劃分整理好，在應用實施過程中能很好地溝通協調，對每個步驟的每個細節都能找到成功的解決方案。

外部技術政策環境因素積極促進電子政務應用成功

外部環境因素，包括外部技術和政策環境因素兩大塊。從整個過程來看，電子政務是“技術推動”和“社會應用程度”共同推進的，政府部門的應用會比其它社會階層的應用提早一些。由于中國政府獨特的政治體制，“領導重視”是第一位的說法沒錯，但領導的意識也不是空來的，也是受周圍人或者周圍事所影響和啟發的。因此，也是整個社會的應用發展到這一步才會引發的。只有看到過或者有人講過而正好可以解決其問題時，領導才會重視起來。因此，整個社會的電子商務的發展和應用水平的整體氛圍將直接影響到領導的“意識”。而企業和公民對電子政務公共服務的接受意愿勢必直接觸動領導對電子政務應用的緊迫性。這一點，在我們的實證研究當中得到了較好的驗證。

政策法規與制度保障體系建設是推進政務信息化建設健康有序良性發展的重要保證。從法律法規層面上界定哪些行為是違法違規的，從管理層面上制定一套完整的政務信息化建設管理辦法， 明確從網絡運行、維護到應用系統的使用等各單位以及各單位干部職工在其中的責、權、利是什么，并界定哪些行為是失職、瀆職，哪些行為屬不作為等等，以及相應的處置辦法，這樣才能保障網絡世界里的虛擬政府運轉協調，保證網絡虛擬世界里的涉密信息安全和不泄密，這樣才能真正地應用起來。

“條塊分割”也是電子政務應用過程當中提及最多的話題，但是本次研究結果也是落到主因子之外。究其因，還是在于這個問題是中國政治體制本身的問題，而且是長久以來一直存在并在未來一定時期內很少有機會解決的問題，并非是電子政務所帶來的新問題。相比而言，應用過程當中大家普遍是帶著客觀的態度來看待它，理解它的“合理存在”，也就不會給實際應用帶來過多困擾了。

信息化工作部門能力積極促進電子政務應用成功

廣東省編辦在調研過程中曾提到:很多電子政務項目的失敗都源于信息中心(信息化工作部門)沒有承擔起相當的作用，這一點對電子政務的影響很大。而事實上，信息中心(信息化工作部門)在電子政務項目當中能發揮的作用和“決策權”都是很有限的。電子政務是處于業務處室之上的一項工作，而信息中心通常在單位的地位較低，在建設機制上就“先天不足”。這個現狀也造成搞信息化的人普遍對前景都不樂觀，而政府機構當中信息化的決策機構“信息化領導小組”往往是個“虛設機構”，起不到實質的作用。因此，要從根本上解決電子政務應用的“動力”問題，首先就是要賦予信息化部門以足夠的權利，信息中心在各個部門當中所處的地位，將直接影響到其作用的發揮。因此，必須有一個處于業務處室之上的一個常設機構來組織電子政務的建設工作。

顯然，信息化部門是電子政務建設和應用的中間紐帶，是外界供應商“生產”和內部業務處室“運用”的橋梁。做好這個紐帶工作，要求我們的工作人員具備很強的業務理解能力、需求分析能力、系統分析和項目管理能力等。這些綜合的專業和管理能力，顯然與現在信息化工作人員的定位存在一定的距離。如何建立一支合理的、能夠真正促進電子政務建設和應用的信息化工作人員隊伍，是解決應用效果的關鍵。

一個單位、一個系統、一個部門的信息化搞得好不好，和他們CIO的知識結構、感覺、對政務和技術方面的了解等有著直接的關系。信息化工作部門是電子政務應用直接發生關系的部門或人，其作用是直接的，其具體執行過程就勢必會影響其它因素對應用成功的作用效果。而我們從信息化工作部門的職能和定位上不難發現，應用過程中信息化工作部門或人是同時兼任兩個身份的:作為政府部門的用戶業務的“委托代表”，要理解并傳達客戶的真實需求，提供支持和服務;而同時又是供應商的直接“業主代表工”，負責整個項目的控制、監管和驗收。他們涉及到電子政務應用的所有環節或活動，起著決定性的作用。

我們從實證研究中就得到了很好的驗證，對信息化部門的要求更多的是在于部門在行政管理上理解和溝通協調，在業務思想上的認識和準確掌握。因此，對信息中心的人員要求會越來越高，既要懂得技術，又要懂業務，還要懂行政管理。而應用系統和使用的人要用制度來規范和規定，信息中心就是這些制度的發起人者、起草人、貫徹者、執行者和監督者、管理者。

在電子政務建設應用過程中，信息化部門更多的是政府把握用戶需求的關鍵能力和工具，通過它真實、正確、全面地把握政府用戶的需求，是政府用戶對需求明確和業務理解的一個重要環節。往往是由于政府用戶需求不明確，而直接導致政府用戶對信息化不理解，從而導致電子政務的失敗。

跟電子政務應用密切相關的信息化工作部門人員主要是三類人:CIO、項目經理和支持服務工程師。對這些人員的要求，不能僅僅停留在“技術可靠”的印象，而是需要具備多學科的技能和多方面的素質。

內部組織管理因素對電子政務應用成功影響顯著

本研究多元回歸結果顯示，當多個因素一起發生作用時，內部組織管理因素的影響是顯著的。

電子政務不僅僅是技術問題，更多的是管理和執行力的問題。因此組織信息化建設的部門和人很重要，它首先是一個橋梁，把具體的業務理解正確并轉化為技術“語言”，對業務部門提出的業務和需求要進行整理和分析，用計算機語言表達出來。而領導的重視能否實現與組織部門有關。在組織和推進信息化應用過程中需要的政策、行政命令或措施等，組織部門可以通過領導來下達、貫徹，但信息化和業務要制定一套配套的制度，這個是需要信息化組織部門自己來制定的，不能依靠企業。組織部門需要一個高素質的隊伍，既要理解業務，也要理解信息化技術，也只有這樣才能指導開發商更科學更合理地建設。

外部政策環境因素對電子政務應用成功影響顯著

本研究多元回歸結果顯示，當多個因素一起發生作用時，外部政策環境因素對電子政務應用的是影響是顯著的。

這個主要還在于政府本身對電子政務的應用很大程度取決于具體部門的業務復雜程度和工作流程復雜程度。由于政府部門內部工作，不像是面向公眾和企業的服務工作，可以通過《行政許可法》或者一些辦事規章制度來約束，更多的是工作習慣使然，使得這個過程本身就不夠“標準”。而信息系統應用最擅長的是“標準化”，顯然對于政府部門的應用而言就缺乏堅實的基礎。

正是由于這種矛盾的存在，政策環境的建設顯得尤為重要。2009年是廣州市政府的“政府服務年”，隨著政務公開和政府服務職能的進一步強化，公務員的行為規范就顯得越發重要了，也促使單位領導重視起這一塊工作。因此，在電子政務的應用過程中，大家也普遍關注政策法規的制定和實際運用。

結論與建議

為了解決政府部門內部電子政務的應用效果，積極促進政府管理，提高政府效率和效能，本研究認為，從政府部門內部出發，首先必須“意識”先行，尤其是領導包括部門領導和各個業務處室的領導要重視，加強政府部門“一把手”的認識和相關能力，真正貫徹落實“一把手”重視工程，同時各級用戶真正做到積極應用。其次便是營造良好的外部政策環境，從政策法規上明確電子政務應用的“合法性”和“必要性”，加強行業標準的推廣應用，同時客觀對待并認真處理“條塊分割”所帶來的負面影響。此外，還應該加強并確保信息化工作部門擁有一批合適的積極促進應用的人員隊伍，加強政府信息化部門暨信息中心“一把手”的認識和相關能力，規范政府信息化部門的人員和結構建設。現階段，尤其應加強政府CIO和信息化部門的隊伍建設，賦予其適當的權利和發展空間。

基于本研究結論，在此也提出積極的建議:

一是領導親自帶頭使用;二是各級政府應切實加強政策法規與制度保障體系的建設;三是信息化工作部門的系統建設和重新定位;四是信息化工作人員的素質和能力的多學科要求;五是利用信息化手段建立一套科學的客觀的政府績效考核體系。

(作者陳玉梅系暨南大學管理學院博士后;張賢摯系信息系統項目管理師)