政府網站網上公眾參與的實踐與思考

隨著互聯網功能的進一步拓展，政聲民意在網上激蕩:廣大網民用鼠標表達社會的正義和良心，用鍵盤書寫國家的利益和遠景，用“憂天下”之心投下愛憎分明的表決票……與此同時，在怎樣對待網絡民意這個問題上，政府開始放下身段，探索由被動應對向公開互動的新途徑。

公 眾參與通常又稱為公共參與、公民參與，包含公眾試圖影 響公共政策和公共生活的一切活動。投票、競選、公決、結社、請愿、檢舉、聽證、上訪等等，是公眾參與的常用方式。在公眾社會越來越發達的今天，公眾參與的范圍正在日益擴大，尤其是隨著信息和網絡技術的日益發達，一些新的公眾參與形式如網上公眾參與等正在出現。

截至2009年1月，我國已經開通4.5萬多個政府門戶網站，從中央政府到地方各級人民政府幾乎都設立了自己的官方網站;截至2009年底，我國網民人數已達3.84億，龐大的網民數量讓網民這個新群體的力量得以顯現。廣大網民用鼠標表達社會的正義和良心，用鍵盤書寫國家的利益和遠景，用“憂天下”之心投下愛憎分明的表決票……

與此同時，在怎樣對待網絡民意這個問題上，政府開始放下身段，探索由被動應對向公開互動的新途徑。各地處理網民意見的長效機制得以初步建立，上網“捎話”成為干群交流的新形式;在今年的國家以及地方兩會上，網絡問政、網絡民意首次現身政府工作報告。同時，網絡監督風生水起，網絡反腐方興未艾。網絡已成為一個巨大的公民問政平臺和政府問計平臺，網上公眾參與正在成為執政者與民眾真誠互動的言論場，成為政治文明與法治建設進步的助推器。

網上公眾參與意義重大

網上公眾參與有利于促進社會生活的和諧與安定。公民與政府之間的平等對話一直是民主理想的核心。政府決策的民主化就是要保證讓所有受決策影響的人，具有充分的機會參與決策過程，且有平等的權利來選擇議題并控制議程。公眾參與可以使政策的制定變得更加透明，政府對公眾的意愿更加了解和重視，并予以更多的反饋，有利于政府政策更有針對性、更合理，也可以使私營機構和志愿組織更多地參與公共服務中，同時在一定程度上避免了“暗箱”操作和腐敗行為。隨著信息技術的發展，互聯網的出現提高了公民政治參與的能力，網上公眾參與可以使公共政策更加科學和民主，使公眾的話語權得到了很大提升。網上公眾參與是公民進入公共領域生活、對那些關系他們生活質量的公共政策施加影響的有效途徑，也是促進相互信任的、和諧的新型社會關系形成的有效途徑。在政府決策中積極吸納公眾意見建議，有利于促進社會生活的和諧與安定。

網上公眾參與能有效防止公共權利的濫用。通過網上公眾參與所引起的社會輿論效應對執政行為的監督和對權利的約束，達到有效預防、遏制、懲戒濫用職權行為的目的。網上公眾參與具有快捷、廣泛、平等、全民、匿名和透明性等特點，有利于引導社會情緒的合理宣泄，是一種有效的社會監督形式。

網上公眾參與有助于提高政策制定的質量。廣泛的民意已經成為政策議題構建和民意表達的重要方式之一，在當今的信息化社會，網上公眾參與成為民意表達的重要途徑和渠道。網上公眾參與公開性特征不僅使政府內部下級的執行組織能了解領導者的決策過程，而且也讓社會公眾了解政策的意圖。這樣，才能廣開信息來源，及時、廣泛地收集社會各方面的意見和要求， 傾聽相關利益方的利益訴求，并以此作為公共政策制定的依據， 并據此預測公共政策實施的可行性和公共政策運行過程中可能遇到的各種問題，從而將社會問題轉化為政策問題， 提高政策制定的質量，通過政策的制定和執行有效地解決問題。

網上公眾參與能推進政府職能改革，提高行政效率。公眾通過網絡參與政策的制定，是政府網上體察民情、傾聽民意、解決民怨的重要途徑之一。公眾參與是政府網站的重要功能定位之一。公眾參與目標定位的實現，不僅需要強調政府網上公眾參與欄目本身的建設，而且更應該注重法人和公眾與政府交流溝通的效果，使得政府網站真正起到政民互動的“橋梁性”作用，既要建立健全政府網站的各種公眾參與的渠道，又要體現出參政議政的效果，保證用戶意見和建議得到及時處理和反饋。公眾參與是推進政府職能改革、提高行政效率的重要手段，也是政府網站蓬勃發展的動力。

網上公眾參與實踐探索

網上公眾參與形式的建設是目前政府門戶網站工作的基本內容，有利于提升政府網站的認知度和影響力。甘肅省白銀市人民政府門戶網站從建立起，就十分重視公眾參與內容的建設。幾年來，先后設立了市長信箱，開通了陽光通道，網友留言、網上民生、人大政協提案辦理、調查投票，創辦“我為轉型出一招”、“我為白銀發展建言獻策”等網上論壇欄目。既建立健全了政府門戶網站的各種公眾參與渠道，又體現出了公眾為政府部門建言獻策的效果，保證了用戶意見和建議得到及時處理與反饋。主要做法是:

1、 在公共政策制定過程的參與上作好主題策劃

在公眾參與欄目建設中，將公眾參與的內容與政府實際工作相結合，保證公眾意見和建議真正對政府工作產生作用。圍繞全市近期主要工作，比如“我為轉型出一招”;“我為白銀發展建言獻策之棚戶區改造”;蘭白經濟圈建設等主題。設定網上公眾參與范圍，公眾在任何時候、任何地方可以將意愿表達給政府，在政府重要工作及政策的制定、部署，解決社會熱點難點等方面為領導決策提供最直觀的第一手資料。

2、 在公眾民意民愿的了解與征集上作好反饋回復

利用互聯網具有的廣泛性、開放性、互動性和不受時空、身份限制的優勢和特點，政府網站建設網上民聲欄目，打造出一個政府部門與群眾的交流平臺，讓群眾反映問題、提出意見建議、咨詢、舉報投訴，成為市委市政府聽取民聲、解決民憂、吸納民意的一條重要渠道。經過五年的發展，歷經三次改版，“網上民聲”欄目在不斷完善中深化服務，已經形成了鮮明的特色和一整套成熟的操作流程，有力地保障了人民群眾的知情權、參與權和監督權。市民只要有條件上網，便可在任何時候、任何地點留言、評價或查看處理結果。為了確保公眾來信及時受理，要求各部門設置專人收發辦件，責任到承辦單位，以便及時對受理群眾信件并做出答復。

3、在公眾評議與投訴上加大公開力度

加強政府網站建設，逐步健全信息發布、交流互動功能。開辟陽光通道向社會公布各類監督舉報電話、人大政協提案辦理等情況，通過網站公開辦理內容、辦理過程、辦理結果，接受群眾的監督、評議和投訴是提高辦理質量的有效途徑之一，也有利于舉一反三，推動其他類似問題的解決。

網上公眾參與目前存在的問題

1、網站管理制度欠缺，信息處理渠道不暢

目前地市級大部分部門網站沒有專門的領導和管理人員，兼職人員較多;網站建設和管理者的能力較弱，不能很好地了解網站的發展目標。對于網站管理的各項制度建設較少，缺少規范的制度。雖然各個層級的政府網站基本都設置了公眾參與環節，且其總數覆蓋面超過了半數，但仍有部分網站未能提供信箱類、訪談類、留言類、調查類等多種方式和渠道。公眾反映的問題及提出的意見和建議，未能得到充分的重視和受理，使公眾參與流于形式，造成網站功能閑置與浪費。因此，建立某種形式的網絡意見的回應和反饋機制以及相應的監督制度應該是網絡化公眾參與發展的前提條件。

2、公眾參與形式單一

目前公眾參與在政府決策、規劃的制定和實施之前的參與較為薄弱。網絡的虛擬性以及參與主體匿名導致行政機關對公眾意見的不予理睬，也導致相應意見的回應或反饋的缺乏。信箱類欄目空置或使用率低，回復較少甚至沒有回復;調查訪談類欄目缺乏時效性，信息更新慢，效果不盡人意。靜態形式較多，比如信箱類、調查類，公告類;動態實時參與類很少，比如在線訪談、網上聽證、網上信訪等。

3、引導缺失，網民法規、道德意識淡漠

網上公眾參與的主體是公眾。由于缺乏對參與者正確的宣傳教育和引導，公眾在參與社會監督過程中不理性、不能客觀地反映問題，使得網上公眾參與存在情緒發泄，多頭留言、重復留言、留言內容不實、表述不清、身份不符留等現象給問題反饋和處理造成困難。

提高網站公眾參與的對策

公眾對日常動態信息的瀏覽可以完全不必依賴于政府網站，政府網站要被公眾認可、接受和使用，必須要有自身的特質和優勢，即提供強大的在線辦事、公眾參與功能。這是政府網站區別與其他商業網站的重要特質，也是政府網站的獨特性與優勢所在。因為無論公民或企業都不可避免地要與政府的相關部門有這樣或那樣的聯系，政府網站的公眾參與功能提供了政務服務和政府與公眾互動的功能，政府網站的政務窗口和橋梁的作用是商業網站無法替代的。為保障政府網站可持續發展，讓公眾參與所提供的服務成為企業與公眾生產生活的一種必不可少的重要手段與方式，成為社會常態，讓企業與公眾就對政府網站產生依賴與信任，必須加強以下幾個方面的建設:

1、樹立以公眾為中心的服務理念

我國政府正在向服務型政府轉變。未來的政府機構更像一個大的、為公眾服務的特殊性企業。社會公眾與政府溝通和交流的巨大數量和質量需求成為政府網站開展網上公眾參與交流的源動力。政府的職責就是全心全意為人民服務，政府網站網上公眾參與是服務于民的一個重要窗口，一定程度上將替代現實政府宣傳、咨詢、政務辦理等公共管理職能。因此，我們必須從思想上樹立以公眾為中心的服務理念，重視和大力支持網站公眾參與建設，主動解決相關問題，政府網站才有可能辦好，才能更好地為群眾服務。

2、提升網上公眾參與的深度

信息公開、在線辦事、公眾參與是當前被普遍認可的政府網站的三大基本功能。各級政府網站在三大功能的建設上存在很大提升空間，在廣度、深度、豐度、更新速度上都需要不斷加強。

公眾參與是擴大民主、保障公眾參與權、表達權監督權的有效方式。省內各級政府網站公眾參與的渠道已經建立，一般為留言答復形式，反饋不夠及時，許多都是空架子，多樣性不夠，普遍缺少民意征集和在線交流欄目。因此，公眾參與的關鍵就是要足夠重視用戶問題的反饋，并建立相應機制予以保障，加強對責任主體的監督問責，督促相關部門積極參與網站互動，不斷提升互動效果。在這個基本工作做好的前提下，再拓展公眾參與形式。

3、健全政策制定的程序和規則

一是規范政府決策程序。公共政策決策程序是一個調查研究、提出問題、系統分析、科學論證、審慎抉擇、付諸實施而解決問題的連續完整的動態過程，只有嚴格規范公共政策決策程序，才能實現公共政策決策過程的制度化。政府政策的制定應該實行公眾參與、專家論證、領導決策相結合的方式。二是提高政策制定的透明度。公共政策制定的透明度直接影響著公眾參與的廣度和深度。從本質上說，政府職能部門是社會公共利益的代表，政府應采取各種方式向公眾發布信息，為公眾提供相關咨詢滿足公眾的知情權。政府要通過建立一系列制度，切實保障公民的知情權，不但政策內容要公開，而且決策程序也要公開，以保障在公共政策的制定過程中聽到公民的聲音。

4、做好政府網站宣傳培訓，提高公民的網絡政治素質和參與積極性

一是加強網絡公民參與政策制定的法規、制度建設。政治知識是正確、有效地參與網絡公民參與的重要前提，要對公民進行網絡參與制度、法規、參與過程及權利與義務的教育， 引導公民進行正確網絡政治參與。公民可以通過網絡政治平臺瀏覽、在線交流、下載學習相關的政治知識，來拓展自己的政治知識水平。二是加強網絡公民政治知識和參與知識教育。網絡公民只有掌握了一定的政治知識和參與知識，才能提高網絡公民參與政策制定的積極性和主動性，從而提高參政的質量，在參與政治生活時更多地憑借理性而不是感情用事。三是注重網絡公民參與方式的合法性和有效性。在參與方式的選擇上應注意合法性和有效性，將科學、正確網絡參與行為方式內化為一種行為習慣，養成良好的網絡公民參與道德。因此，在公民中普及網絡公民參與知識非常重要，恰當地選擇不同參與方式，確保意愿和訴求得到表達。

5、引導公眾合法、有序地參與事務

在公眾參與中，每個人的動機不可能完全相同，如果沒有很好地協調，參與者之間可能發生沖突和矛盾。在公眾參與中，難免存在個別人欲利用公眾的行為達到其個人目的，對此必須要有防范的措施。首先從制度層面來加以規范，有針對性地制定網上發布傳播虛假信息的懲罰性制度規范，以此來約束和管理參與者。其次政府要采取有效措施，對公眾參與進行引導，比如就公共政策制定的過程、經濟和社會發展中的各種熱點問題、政府工作、重大事件的處理方式等引導公眾進行參與，了解和征集大眾民意民愿，為制定公共政策提供重要參考;第三要定期組織公眾對政府績效進行評議和投訴，監督并促進政府職能轉變。

(作者單位:西北師范大學政法學院2007級MPA研究生 甘肅省白銀市政府數字辦)