外部政策期望與中國滿足度研究

摘要：外部政策期望是在全球一體化程度不斷加強(qiáng)的情況下由西方學(xué)者提出的新術(shù)語，其本質(zhì)要求國家在公共政策全球化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)的競爭與開放、發(fā)展與安全的目標(biāo)。本文對外部政策期望的涵義、分類和實(shí)質(zhì)進(jìn)行了探討，構(gòu)建了中國對外滿足度的測量模型。本文認(rèn)為，中國對市場推進(jìn)型外部期望的滿足度較低，其主要表現(xiàn)為市場競爭程度較低，開放結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化；對市場嵌入型外部期望的滿足度較高，尤其是在安全領(lǐng)域表現(xiàn)出色，但在人的發(fā)展領(lǐng)域還需要加強(qiáng)投入。文末針對此情況分別提出了外向型和內(nèi)向性的應(yīng)對策略，為中國公共政策領(lǐng)域市場化、全球化的理論研究走出了探索性的一步。

關(guān)鍵詞：外部政策期望 公共政策全球化 中國滿足度 競爭與開放 發(fā)展與安全

一、外部政策期望的定義、形式與分類

經(jīng)典的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)一般認(rèn)為，一國的公共政策是國內(nèi)政策偏好的集合。體現(xiàn)了國家主權(quán)領(lǐng)地范圍政策制定者的意志，代表著領(lǐng)土內(nèi)不同集團(tuán)的利益，是糾正市場失靈及促進(jìn)收入分配的工具與手段。但隨著全球一體化進(jìn)程的不斷深入以及“全球公共產(chǎn)品”這一概念的提出，影響全球公共產(chǎn)品供給和融資的單個國家的公共政策越發(fā)受到關(guān)注，并在西方學(xué)術(shù)界形成了“新新公共融資理論(New Public Finance 2)”。Kaul等西方學(xué)者在“新新公共融資理論”的基礎(chǔ)上提出了“外部政策期望”這一新術(shù)語，并將其定義為：“國家會通過一定的政治程序來確定和聚集國內(nèi)政策需求，從該政治程序外部發(fā)出的政策期望就可視為外部政策期望”。

由于“期望”本身的不可觀測性，導(dǎo)致了外部政策期望主要以三種表現(xiàn)形式存在：1.已條款化和尚未條款化的國際機(jī)制和協(xié)定：2.國際市民組織的國際政策主張：3.與東道國公共政策相關(guān)的跨國公司市場行為。前兩者是顯性的政策期望，具有明確的指向，而跨國公司的市場行為則是通過生產(chǎn)要素在國際間的流動體現(xiàn)，難以甄別并容易受到忽視。

外部政策期望主要集中在4個領(lǐng)域：開放、競爭、發(fā)展和安全。開放領(lǐng)域包括消除邊界政策壁壘、國民待遇、市場協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、培養(yǎng)市場透明度等要求：競爭的主要期望包括消除市場和政府間的界限，鼓勵公共部門和私人部門之間的競爭，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部培養(yǎng)競爭，提高國家之間的競爭。而培養(yǎng)人的全面發(fā)展和顯著消除貧困，尊重人權(quán)、鼓勵民主和保護(hù)個體免受特殊風(fēng)險則構(gòu)成了外部政策期望的發(fā)展訴求；保護(hù)國家免受自然和政治的外部沖擊，管理跨邊界溢出則是國際社會的安全期望。

二、中國對外部期望的滿足度研究

中國對外部政策期望的滿足度即世界對中國的滿意度。本文嘗試著按照四項(xiàng)分類的方式，為每項(xiàng)分類找出3個具有代表性的個體指標(biāo)，并用中國數(shù)值(在公式中用CH表示)和世界平均水平(在公式中W表示)進(jìn)行比較得到個體比較指標(biāo)，將所有的個體比較指標(biāo)算術(shù)平均后便得出中國在該類別中對外部政策期望的滿足度(在公式中用EPE表示)。對于和滿足度正向變動的指標(biāo)(如外貿(mào)依存度越高則認(rèn)為開放水平越高)，外部政策期望滿足度=中國數(shù)值／世界平均值*100％，即EPE=CH／W*100％，且EPE=minfEPE，100％1，即當(dāng)中國數(shù)值等于或大于世界平均值時，EPE按100％記：對于和滿足度反向變動的指標(biāo)(如通常認(rèn)為貧困率越低則一國的發(fā)展水平越高)，外部政策期望滿足度=[1－(中國數(shù)值－世界平均值)／世界平均值P100％，即EPE=[1－(CH－W)／W]*100％，且EPE=min(EPE，100％)，即當(dāng)中國數(shù)值等于或低于世界平均值時，EPE按100％記。

為使數(shù)值比較更具觀測性，本文對四個類別共選取的12個指標(biāo)要求滿足三個條件：1.所采用的指標(biāo)屬于世界銀行世界指標(biāo)體系，以消除統(tǒng)計口徑不同的影響：2.所采用的指標(biāo)須同時對中國和世界平均值都有可獲得性，這樣一些較好的指標(biāo)如國家外匯儲備總量由于缺乏世界平均值而被排除在外：3.所采用的指標(biāo)都必須是相對值，這樣才能更為真實(shí)地反映出我國的經(jīng)濟(jì)效率。(如未作特殊說明，本文所有構(gòu)建外部政策期望滿意度的數(shù)據(jù)都來源于World Bank.2007.World Development Indicators 2007.Washington，D.C.：World Bank)。

(一)對市場推進(jìn)型外部政策期望的滿足度研究

在衡量開放類滿足度時，本文選取了外貿(mào)依存度、FDI流入率(對外直接投資占GDP的比重)以及FDI流出率(外國直接投資占GDP的比重)3個指標(biāo)來衡量。外貿(mào)依存度給出了我國在世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中融入程度的總度量，而FDI流人和流出則分別衡量了我國“走出去”和“引進(jìn)來”的開放程度。在這一指標(biāo)體系下，雖然中國的外貿(mào)依存度和FDI流入都遠(yuǎn)超世界平均水平，但中國開放的外部滿足度僅為68.3％(見表1)。這主要是由于中國直接對外投資水平較低，還達(dá)不到中低收入國家的平均水平(2005年中低收入國家平均FDI流出占GDP比例為0.5％)，這客觀地反映出了中國到目前為止仍是處于全球化的低階狀態(tài)，即“引進(jìn)來”的全球化狀態(tài)中，在“走出去”上仍做得十分欠缺。

對于一國的競爭性而言，主要體現(xiàn)在其市場化程度上，本文選取了證券化率(證券市場市值與同年GDP的比值)、私人貸款率(國內(nèi)私人貸款總額與同年GDP的比值)、市場流動性(GDP與當(dāng)年國內(nèi)所有被交易的價值的比值)3個指標(biāo)來衡量中國的表現(xiàn)。通過表2我們可以看出，我國競爭的外部政策期望滿足度還非常低，只有48.2％，僅為世界平均水平的一半，在證券化率指標(biāo)上也未超過中低收入國家的平均水平。而且市場流動性和證券化率都有下降的趨勢(證券化率受證券市場市盈率的影響非常大，2007年我國證券化率曾一度達(dá)到100％)，這從一個側(cè)面說明了我國在市場化建設(shè)上的步伐和我國GDP的高速增長存在一定的不協(xié)調(diào)。

(二)對市場嵌入型外部政策期望的滿足度研究

在對發(fā)展?jié)M足度的衡量上，本文選取了國際上較為流行的貧困率(每天生活支出少于1美元的人口比例)、健康支出率(公共健康支出與GDP的比率)和教育支出率(公共教育支出與國民總收入GNI的比率)作為指標(biāo)。我國的貧困率在最近的20年間大幅度下降，顯示在高速的經(jīng)濟(jì)增長下，我國絕大部分居民生活水平有了大幅度提高，為世界降低貧困人口的目標(biāo)做出了巨大貢獻(xiàn)。但我國在注重人的發(fā)展上做得還不夠，公共健康支出率和教育支出率還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，也未達(dá)到世界中低收入國家的平均水平，故發(fā)展的滿意度僅有58.7％。

在對安全滿足度的衡量上，本文選取了軍備支出率(軍備支出與GDP的比率)、總儲蓄率(總儲蓄和GNI的比率)和二氧化碳C02排放率(排放量與按照購買力平價計算的GDP的比率)作為指標(biāo)。軍備支出率代表了我國抵御外來恐怖主義襲擊及確保國土安全的能力，總儲蓄率可以用來表示我國承受外部經(jīng)濟(jì)影響的能力，二氧化碳排放率則部分代表了我國管理跨邊界溢出的能力。中國安全的外部政策期望的滿意度較高，達(dá)到了86.7％，位居四大類的榜首。從總量而言，我國二氧化碳排放總量已經(jīng)成為全球第2，但由于中國人口眾多。GDP總量的基數(shù)較大，所以對二氧化碳排放率有一定的稀釋作用。

三、應(yīng)對外部政策期望的中國策略

從上述定量分析可以看出，從一個中低收入國家的標(biāo)準(zhǔn)來說，中國對外部期望的滿足度總體還是較高的，兩大類別的平均值為65.5％。但從分項(xiàng)指標(biāo)來說，仍然存在很多不足。中國對外部政策滿足程度的不同恰恰反映出了中國目前國力發(fā)展中存在的結(jié)癥，如市場化程度不夠、人的發(fā)展水平較低等。本文認(rèn)為，中國政府應(yīng)對外部政策期望的具體政策措施體現(xiàn)在以下四個方面!

(一)利用各種政策手段促進(jìn)市場競爭，拓寬中小企業(yè)融資渠道

一方面，確保市場機(jī)制的資源配置作用，徹底打破原有的行政壟斷格局：強(qiáng)調(diào)反外國跨國公司經(jīng)濟(jì)性壟斷，并限制國內(nèi)企業(yè)間的低水平過度競爭：另一方面，進(jìn)一步擴(kuò)大直接融資和間接融資的規(guī)模，促進(jìn)資本市場的穩(wěn)定、有序發(fā)展，讓資本市場真正起到融資作用，為中小企業(yè)的發(fā)展提供資金支持。

(二)推進(jìn)政府職能公共化，拓寬私人部門參與公共產(chǎn)品的供給范圍和比例

這要求我國應(yīng)在縮減行政管理支出的同時，減少資本性支出，加大社會公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)常性項(xiàng)目支持。一方面應(yīng)適當(dāng)?shù)財U(kuò)大稅基，另一方面應(yīng)適當(dāng)?shù)匾胨饺瞬块T特別是國際機(jī)構(gòu)參與公共產(chǎn)品供給，全面提高公共資源的使用效率以及公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量。

(三)積極參與國際事務(wù)談判。加大全球公共產(chǎn)品的供給力度

中國應(yīng)站在發(fā)展中國家的立場，采用大國思維方式，在貿(mào)易摩擦、對外投資等問題上，將中國對其他國家的政策期望清晰表達(dá)，進(jìn)一步加強(qiáng)平等、互利的國際合作：應(yīng)在財政能力允許的范圍內(nèi)進(jìn)一步積極參與全球公共產(chǎn)品的資金供應(yīng)，增加自己在全球公共產(chǎn)品供給方面的影響力，在充分享受全球公共產(chǎn)品益處的同時，為自己的在國際環(huán)境政治談判中搶得有利位置。

(四)轉(zhuǎn)變我國外貿(mào)增長方式、堅定不移地實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略

要從以往只注重貿(mào)易數(shù)量和貿(mào)易規(guī)模轉(zhuǎn)向更加注重貿(mào)易質(zhì)量和貿(mào)易水平，提高產(chǎn)品的技術(shù)含量和競爭優(yōu)勢、積極調(diào)整出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)：應(yīng)制定適合我國國情，有利于大企業(yè)成長的國家戰(zhàn)略，篩選和確定優(yōu)勢企業(yè)給予重點(diǎn)扶持，改進(jìn)和完善大企業(yè)“走出去”的政策體系，積極主動地參與全球分工、合作和競爭。