少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出特征分析及政策建議

摘要：當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政改革取得了重大進(jìn)展，財(cái)政收支逐年增加，但財(cái)政赤字也持續(xù)擴(kuò)大，財(cái)政支出存在的規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、區(qū)域差距拉大等問題日益突出。本文在分析民族自治地區(qū)財(cái)政支出的規(guī)模特征、結(jié)構(gòu)特征和區(qū)域特征的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)政策建議。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族地區(qū) 財(cái)政支出 特征 政策建議

發(fā)展少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)是包括財(cái)政政策在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要目標(biāo)，財(cái)政支出政策是政府對(duì)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要方式。改革開放以來，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整變化，我國(guó)的財(cái)政體制也經(jīng)歷多次調(diào)整，按照地方財(cái)政主體獨(dú)立性程度，我國(guó)先后實(shí)行了4種類型的財(cái)政體制：統(tǒng)收統(tǒng)支制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理體制；劃分收支，分級(jí)包干：分稅制財(cái)政體制。目前，正在進(jìn)行省管縣的第5次財(cái)政體制改革。不同的財(cái)政體制決定著不同的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。從1994年的分稅制財(cái)政體制改革以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。中央和地方政府對(duì)民族自治地區(qū)財(cái)權(quán)分配和事權(quán)劃分上也日趨完善，少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。

一、少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出的規(guī)模特征

財(cái)政支出規(guī)模反映的是政府活動(dòng)的范圍和對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度。測(cè)量財(cái)政支出規(guī)模的方法有兩種：一種是財(cái)政支出的絕對(duì)規(guī)模。另一種是財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模。財(cái)政支出的絕對(duì)規(guī)模通常用本年財(cái)政支出的絕對(duì)額表示，支出規(guī)模越大，表明政府活動(dòng)范圍越廣，但這個(gè)指標(biāo)不能準(zhǔn)確地衡量政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用。財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模，亦稱相對(duì)財(cái)政支出，通常用本年財(cái)政支出與本年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比值來表示，相對(duì)財(cái)政支出在一定程度上反映了政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用。

(一) 財(cái)政支出的絕對(duì)規(guī)模

1994年分稅制改革以來，少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政總收入和總支出都保持了較高的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。財(cái)政總收入從1994年的201億元增長(zhǎng)到2007年的1661億元，年均增長(zhǎng)59％。與此同時(shí)。財(cái)政總支出也從1994年的517億元增長(zhǎng)到2007年的4899億元，年均增長(zhǎng)65％。總體來看，財(cái)政收入年均增速低于支出增速，財(cái)政赤字持續(xù)擴(kuò)大，從1994年的316億元上升到2007年的3238億元。分階段來看，1995—1998年財(cái)政收入年均增速高于支出增速，赤字減速擴(kuò)大：1999—2002年收入增速低于支出增速。赤字加速擴(kuò)大；2003年至今，收入增速高于支出增速，赤字又呈減速擴(kuò)大。

民族地區(qū)財(cái)政收支和赤字的變化與中央政府實(shí)施的財(cái)政政策和財(cái)政體制改革密切相關(guān)。例如，1994年的分稅制改革，調(diào)動(dòng)了中央和地方政府增加財(cái)政收入的積極性，民族自治地區(qū)財(cái)政收入在隨后幾年的年均增長(zhǎng)率均高于同期財(cái)政支出的增長(zhǎng)率。1999年底我國(guó)實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，隨后實(shí)施中部崛起戰(zhàn)略，中央政府在積聚我國(guó)97，5％少數(shù)民族人口的中西部地區(qū)開始實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策，目標(biāo)在于促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小東中西部經(jīng)濟(jì)差距。同一時(shí)期，民族自治地區(qū)財(cái)政支出高速增長(zhǎng)，財(cái)政赤字規(guī)模也越來越大。2003年隨著國(guó)家對(duì)民族自治地方轉(zhuǎn)移支付力度加大，財(cái)政收入與支出均呈高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，高速增長(zhǎng)的收入確保了擴(kuò)張性財(cái)政政策的實(shí)施，從而彌補(bǔ)了民族地區(qū)公共建設(shè)投資主體缺位問題，為今后民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)源建設(shè)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

(二)財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模

分稅制改革以來，少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值GDP的比重呈先降后升的變化。從1994年到1998年，相對(duì)財(cái)政支出一直小于15％，1999年這一比值突破15％，到2007年穩(wěn)定在22％左右。這一變化也是與我國(guó)的財(cái)政體制改革密切聯(lián)系的。1994年的分稅制改革，充實(shí)了中央政府的財(cái)政收入，也調(diào)動(dòng)了地方增收的積極性，財(cái)政支出逐漸增加。但與民族地區(qū)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的巨大需求相比，財(cái)政支出占GDP的比值還是較低的。這一比值還有較大的上升空間。到1999年西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施，中央政府對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度大大增加，相對(duì)財(cái)政支出得到了高速增長(zhǎng)，

同時(shí)，少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出的增幅大于地區(qū)生產(chǎn)總值的增幅。分稅制改革以來，財(cái)政支出每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)可能帶來的GDP增長(zhǎng)率整體上不足100％，且該指標(biāo)波動(dòng)較大，說明民族地區(qū)財(cái)政支出效益不高，但這種狀況正在得到改善。今后應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出資金的監(jiān)管和審查，深化財(cái)政支出管理體制改革，提高財(cái)政資金使用效益。

二、少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)特征

以財(cái)政職能為標(biāo)準(zhǔn)，可以把財(cái)政支出劃分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、支農(nóng)支出、社會(huì)文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)金、社會(huì)保障補(bǔ)助支出、行政管理費(fèi)及其他支出。目前少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的整體狀況，可歸納為以下幾點(diǎn)：

第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出比重逐年上升。基建支出由2000年的117億元上升到2006年的445億元，年均增長(zhǎng)47％。基建支出占地區(qū)總支出比重由2000年的10％增加到2006年的12％，表明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)是民族地區(qū)財(cái)政支出中非常重要的一項(xiàng)。隨著民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活水平的提高，社會(huì)私人投資的不斷增加，基建支出還會(huì)有所增加。

第二，支農(nóng)支出所占比重穩(wěn)中有升。農(nóng)業(yè)是大多數(shù)民族自治地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。隨著2002年以后中央財(cái)政對(duì)民族地區(qū)的傾斜，財(cái)政支農(nóng)支出大幅增加，財(cái)政支農(nóng)支出所占比重穩(wěn)中有升，目前達(dá)到7％，體現(xiàn)了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正在按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方略和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針穩(wěn)步較快發(fā)展。

第三，社會(huì)文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)所占比重波動(dòng)不大。這一支出是民族地區(qū)比較大的財(cái)政支出項(xiàng)目，說明我國(guó)政府歷來重視對(duì)民族地區(qū)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)的投入，提高國(guó)民整體福利水平。但同全國(guó)平均水平相比，該投入規(guī)模還是相對(duì)不足。根據(jù)《中國(guó)民族統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算，2006年民族地區(qū)人均文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)為480元，全國(guó)為510元。而像北京和上海這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)都在上千元以上。這一支出太低不僅影響民族地區(qū)國(guó)民生活和福利水平的提高，也減弱了經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，不利于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。

第四，撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)金和社會(huì)保障補(bǔ)助支出穩(wěn)中有升。隨著財(cái)政總支出的增加，國(guó)家預(yù)算用于社會(huì)保障體系建設(shè)的投入比例不斷上升，尤其是對(duì)自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)、弱勢(shì)群體社會(huì)福利補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助等。但與全國(guó)平均水平相比，這一比例相對(duì)較低。一方面，民族自治地區(qū)撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)金比例與全國(guó)平均水平大致相當(dāng)，2006年均約為3％，但是民族地區(qū)大多處于自然災(zāi)害頻發(fā)和生態(tài)環(huán)境惡劣的西部。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)生態(tài)脆弱民族地區(qū)的撫恤和救濟(jì)資金；另一方面，民族自治地區(qū)社會(huì)保障補(bǔ)助支出比例低于全國(guó)，2006年民族地區(qū)為4％，全國(guó)為6％，這與民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率較低有關(guān)。社會(huì)保障補(bǔ)助多是國(guó)家對(duì)城市社會(huì)保障體系建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼，民族地區(qū)多為欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)保障體系很不完善，財(cái)政投入相應(yīng)也較少。今后，在繼續(xù)完善城市社會(huì)保障的同時(shí)。中央和民族地方政府還要大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障，徹底解決民族地區(qū)居民的吃飯、看病、養(yǎng)老等基本生存問題。

第五，行政管理費(fèi)及其他支出所占比重持續(xù)下降，但基數(shù)太大。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展，政府的社會(huì)管理職能也不斷擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)規(guī)模逐年膨脹。目前民族地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員已過萬人，行政管理費(fèi)居高不下。當(dāng)然，這里統(tǒng)計(jì)的只是預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)，如果加上預(yù)算外的、未公開的行政管理開支，這個(gè)比重還會(huì)大大增加。民族地方政府應(yīng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)編制，調(diào)減支出數(shù)量，提高運(yùn)行效率。

三、少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出的區(qū)域特征

由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，因而也造成了地方間財(cái)政支出結(jié)構(gòu)差異比較大。民族自治地區(qū)人均財(cái)政支出呈現(xiàn)如下區(qū)域特征：一是除廣西外，4個(gè)自治區(qū)財(cái)政支出遠(yuǎn)高于其他自治地區(qū)。西藏人均財(cái)政支出高達(dá)7454元、內(nèi)蒙古達(dá)3395元、寧夏達(dá)3200元、新疆達(dá)3310元。二是中部民族地區(qū)的財(cái)政支出普遍低于東部沿海地區(qū)。如湖北省人均財(cái)政支出僅為1242元、湖南省為1190元，而東部沿海的廣東和浙江均接近2000元。三是西南民族地區(qū)的財(cái)政支出普遍低于西北。重慶市人均財(cái)政支出為1039元、貴州省為976元、云南省為1557元，西北最低的甘肅卻達(dá)到1845元。對(duì)比全國(guó)(2006年為2315元)，除四大自治區(qū)、吉林、浙江和四川外，其余13個(gè)民族地區(qū)均低于全國(guó)平均水平，民族自治地區(qū)的財(cái)政支出總體上較少。造成這種現(xiàn)象的原因，還是分稅制以來，民族地區(qū)地方財(cái)政收入太少，而中央轉(zhuǎn)移支付又多偏向四大自治區(qū)，限制了地方財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)，也限制了政府刺激經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)收入分配等職能。

從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來看，民族自治地區(qū)呈現(xiàn)如下區(qū)域特征：第一，行政管理費(fèi)及其他支出在地方財(cái)政支出中占有最大比重，均超過45％，反映民族地區(qū)的財(cái)政是“吃飯財(cái)政”。第二，除貴州外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出在西部地區(qū)的支出比重最高，如四川達(dá)到13％，寧夏達(dá)到20％，西藏更高達(dá)29％；第三。支農(nóng)支出在東部和中部相對(duì)較高，如浙江達(dá)到14％，湖南達(dá)到7％：第四，撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)金和社會(huì)保障補(bǔ)助支出在東北三省、湖南、海南相對(duì)較高，這些都是革命老區(qū)，如吉林達(dá)到15％，湖南達(dá)到10％。第四，社會(huì)文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)在西北區(qū)比重較低，反映這些地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)重基建、輕民生，仍然處于改造自然環(huán)境的社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

四、政策建議

當(dāng)前民族自治地區(qū)財(cái)政改革取得了重大進(jìn)展，財(cái)政收支逐年增加，但財(cái)政赤字持續(xù)擴(kuò)大，相對(duì)財(cái)政支出普遍偏低，支出結(jié)構(gòu)不合理，人均支出地區(qū)差距較大，財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)不明顯等問題也日益突出。在上述分析的基礎(chǔ)上，這里提出若干改進(jìn)和完善民族地區(qū)財(cái)政支出的對(duì)策建議。

(一)明晰民族地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分

財(cái)權(quán)與事權(quán)的不一致是分稅制以后的突出問題，為了使民族地方政府不會(huì)因?yàn)槿狈ω?cái)力而使事權(quán)得不到有效落實(shí)，需要明確劃分民族地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)。一方面需要思考如何擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)。通過地方主體稅種的構(gòu)建，適當(dāng)增加民族地方政府在稅收立法、執(zhí)法、司法上的一些權(quán)利，如賦予地方政府?dāng)U大資源稅的征收范圍和提高其比例的權(quán)利等，保證民族地區(qū)財(cái)力有一個(gè)穩(wěn)定的來源。另一方面，減輕民族地區(qū)社會(huì)保障支出和高等教育支出的事權(quán)責(zé)任。

(二)改革中央對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付方式

目前民族地區(qū)所獲得中央轉(zhuǎn)移支付雖多，卻大多是一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，最具有靈活性的稅收返還卻很少。稅收返還主要受益者是東部發(fā)達(dá)省份，共獲得全部稅收返還的一半以上。這種狀況造成發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政支出更為自主，民族地區(qū)則更多受到中央的影響。同時(shí)，財(cái)政部調(diào)查顯示：一般性轉(zhuǎn)移支付存在資金難以管理的問題：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也存在中央專項(xiàng)過多。項(xiàng)目交叉，透明度差，并且有些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方配套資金等諸多問題和麻煩。因此，應(yīng)改變目前稅收返還按收入來源地分配的局面，并實(shí)行公式化、透明化的轉(zhuǎn)移支付制度。

(三)合理優(yōu)化民族地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

在繼續(xù)加大中央對(duì)民族自治地區(qū)的財(cái)政投資同時(shí)，民族地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)需優(yōu)化調(diào)整。一是退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公共事業(yè)的支持力度。二是充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)地位，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的投人。三是加大人力資本投資，發(fā)展教育事業(yè)，四是在不影響經(jīng)濟(jì)健康增長(zhǎng)前提下，逐步增加社會(huì)保障支出，加強(qiáng)社會(huì)保障體系的建設(shè)。五是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)行政管理費(fèi)居高不下的局面。

(四)特殊民族地區(qū)應(yīng)具有特殊的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

民族地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大。財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益具有明顯的地區(qū)差異。前文分析發(fā)現(xiàn)，政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入主要在西部民族區(qū)，支農(nóng)支出主要在東部和中部民族區(qū)，社會(huì)科教文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)在西北投入太少，這與民族自治地區(qū)千差萬別的自然和地理?xiàng)l件、迥異的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)，所以在進(jìn)行地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，必須充分考慮各地區(qū)的實(shí)際情況。按照效率和公平原則，分別進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，不同地區(qū)區(qū)別對(duì)待。

(五)完善財(cái)政支出管理方式，提高資金使用效率

具體包括：加強(qiáng)地方財(cái)政支出管理的法規(guī)體系建設(shè)：加快地方財(cái)政部門預(yù)算改革；建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，遏制縣級(jí)赤字與債務(wù)；強(qiáng)化人大對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的法律監(jiān)督：完善地方債權(quán)融資緩解地方預(yù)算約束等等。