包頭市財(cái)政扶貧的資金利用現(xiàn)狀及對(duì)策分析

摘要：本文分析了包頭市財(cái)政扶貧資金的來源、投向以及最近7年的扶貧效果，通過深入剖析財(cái)政扶貧資金使用過程中存在的問題，提出了加強(qiáng)包頭市財(cái)政扶貧資金管理的政策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政扶貧資金 現(xiàn)狀分析 政策選擇

一、包頭市財(cái)政扶貧資金使用的概況

(一)包頭市財(cái)政扶貧資金的來源及構(gòu)成

包頭市農(nóng)村扶貧資金的來源包括：中央政府撥付的財(cái)政資金，地方政府配套的財(cái)政資金，外國政府和機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的資金，還有部分社會(huì)幫扶資金，等等。

中央撥付給各省的農(nóng)村財(cái)政扶貧資金一般分為無償資金和有償資金兩大塊。其中，無償資金主要包括少數(shù)民族發(fā)展資金、農(nóng)村基本建設(shè)資金(可統(tǒng)稱為發(fā)展資金)等：有償資金主要包括以工代賑資金、信貸扶貧資金等。地方政府的配套資金一般要占到國家撥付資金比例的30％～40％。外國政府和機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的資金主要包括國外和世界金融機(jī)構(gòu)的無息和低息貸款、國外機(jī)構(gòu)的資助、海外華人捐贈(zèng)等。社會(huì)幫扶資金主要來源于以希望工程、幸福工程以及其它各種形式的社會(huì)各界捐款等。表l的數(shù)字可大致反映出包頭市農(nóng)村扶貧資金的來源及構(gòu)成的基本情況。

(二)包頭市財(cái)政扶貧資金的投向(包括投向的地區(qū)和投向哪些方面)

1 投向的地區(qū)。包頭市的貧困地區(qū)主要有：固陽縣、達(dá)茂旗、土右旗、九原區(qū)和石拐區(qū)，各個(gè)地區(qū)貧困人口的數(shù)量以及占所在旗縣農(nóng)牧民總量的比重如表2所示，扶貧資金主要投向這些地方。

2 投向的方面。根據(jù)國家農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃綱要，包頭市目前扶貧資金主要投向以下三個(gè)方面：整村推進(jìn)扶貧、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。

(1)整村推進(jìn)扶貧。利用較大規(guī)模的資金和其他資源，在較短的時(shí)間內(nèi)使被扶持的貧困村在基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施、生產(chǎn)和生活條件以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面有較大的改善，并使各類項(xiàng)目間能夠互相配合以發(fā)揮更大的綜合效益，從而幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧致富，發(fā)展生產(chǎn)，改善生存環(huán)境，提高自我發(fā)展能力。2002—2006年包頭市共投入整村推進(jìn)資金5738.37萬元，受益農(nóng)牧民達(dá)126893人，其中，貧困人口占47.06％。

(2)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧。加大對(duì)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持力度，主要通過補(bǔ)助、貼息和制定一些鼓勵(lì)、吸引其他方面資金投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的政策進(jìn)行。2002-2004年包頭市共投入財(cái)政資金968.52萬元，自籌配套資金656.3萬元，實(shí)施了養(yǎng)殖、種植和農(nóng)牧業(yè)示范基地等項(xiàng)目，覆蓋農(nóng)牧民33710人，人均收入達(dá)1473.6元。

(3)貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。提高貧困人口素質(zhì)是“扶本”之策。教育方面的財(cái)政投入著重于基礎(chǔ)教育，扶貧資金投入著重于技能提高，兩個(gè)方面構(gòu)成對(duì)貧困人口較為全面的“人力資源開發(fā)”，這應(yīng)是開發(fā)式扶貧的重中之重。2004—2006年包頭市共投入扶貧資金535萬元用于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，實(shí)際培訓(xùn)貧困勞動(dòng)力15452人，就業(yè)人數(shù)為13003人，就業(yè)率為84，15％，進(jìn)城務(wù)工的貧困勞動(dòng)力年人均月收入一般在500元左右。

(三)包頭市財(cái)政扶貧資金的減貧效果

從圖1可以看出，包頭市從2001—2006年貧困人口的數(shù)量在不斷減少，從2001年的18萬人減少到2006年的8.8萬人，扶貧工作取得了顯著的成效。但是，從圖2中也可以看出，包頭市從2001--2006年單位扶貧資金所能減少的貧困人口在不斷減少。而且在2005年出現(xiàn)了低谷，2006年有所回升。但減貧的速度也比不上前幾個(gè)階段，說明減貧速度在下降，扶貧的難度在增加。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況呢?下文進(jìn)行了一些初步的探討。

二、包頭市財(cái)政扶貧資金利用面臨的問題

(一)財(cái)政扶貧資金投向面臨的問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各方面資金投入大幅度增加以及貧困人口的自然情況的變化，按原來的資金投向，資金使用的針對(duì)性面臨新的選擇，突出問題主要表現(xiàn)有：

1 與現(xiàn)有的專項(xiàng)資金相互交叉。扶貧資金投入的部分方面有相應(yīng)的專項(xiàng)資金，如水利上有人畜飲水、農(nóng)田水利基本建設(shè)資金，交通有專項(xiàng)道路建設(shè)資金，農(nóng)業(yè)上有種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整資金等。投向上交叉，如果協(xié)調(diào)不好，這部分資金容易與其他專項(xiàng)資金安排相脫節(jié)，造成整個(gè)資金安排使用的低效和浪費(fèi)，

2 扶貧資金使用的對(duì)象點(diǎn)多面廣和時(shí)間短。面過廣，就造成資金投入分散，每個(gè)點(diǎn)能用上的各類扶貧資金就少，根本不能滿足對(duì)點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的需要；時(shí)間短，就不能有效保證工作的連續(xù)性和項(xiàng)目建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不要說搞大一點(diǎn)的項(xiàng)目，就是一般性的項(xiàng)目也建不成幾個(gè)，進(jìn)而給扶貧工作帶來了較大的難度，致使一些項(xiàng)目因資金缺口難以實(shí)施，影響了項(xiàng)目效益的發(fā)揮，不利于扶貧資金利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 扶貧資金投入模式面臨新情況。從20世紀(jì)80年代初期，我國開始從單純“輸血”式扶貧向旨在增強(qiáng)貧困地區(qū)“造血”功能的開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，扶貧方式轉(zhuǎn)向以戶為扶貧開發(fā)單元的整村推進(jìn)模式，實(shí)施家家能干、戶戶受益的一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的開發(fā)項(xiàng)目和計(jì)劃，資金開始向這方面傾斜。包頭市據(jù)此組織實(shí)施了有利于貧困人口增收的整村推進(jìn)扶貧、產(chǎn)業(yè)化扶貧、貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、移民扶貧和定點(diǎn)扶貧項(xiàng)目，取得了一些成效。但從目前情況看，這種扶貧戰(zhàn)略指導(dǎo)下的資金投入模式也面臨著新的情況。如分散扶持的貧困戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)力較差：目前扶貧資金中用于促進(jìn)貧困戶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多，用于轉(zhuǎn)移的勞務(wù)輸出、技能培訓(xùn)的資金還不多：財(cái)政扶貧資金投入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域與建立公共財(cái)政的目標(biāo)不符。

(二)扶貧資金管理面臨的問題

1 項(xiàng)目變更問題。在包頭市扶貧辦對(duì)扶貧資金執(zhí)行情況進(jìn)行檢查的過程中發(fā)現(xiàn)，每個(gè)縣(區(qū)、旗)的扶貧資金都或多或少地存在項(xiàng)目變更問題。變更的原因主要有：(1)用扶貧資金安排其他項(xiàng)目或?yàn)樯霞?jí)其他專項(xiàng)資金配套。(2)項(xiàng)目論證不充分。沒有根據(jù)實(shí)際情況制定切實(shí)可行的項(xiàng)目計(jì)劃，造成實(shí)際執(zhí)行中無法實(shí)施。(3)情況發(fā)生變化。目前從項(xiàng)目申報(bào)到項(xiàng)目審批要經(jīng)過一段時(shí)間，在此期間實(shí)際情況可能已經(jīng)發(fā)生了變化，原有項(xiàng)目沒有再實(shí)施的必要了。因此，項(xiàng)目調(diào)整變更雖然上級(jí)規(guī)定不允許，但客觀分析，有些卻有其合理性在其中，應(yīng)認(rèn)真研究對(duì)待。

2 資金的損失浪費(fèi)問題。突出地表現(xiàn)在以會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、考察費(fèi)等名目繁多的非生產(chǎn)性支出擠占生產(chǎn)性資金，造成資金流失；還有挪用扶貧資金修建樓堂管所、彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)、彌補(bǔ)預(yù)算支出缺口等問題，造成專款不能專用，直接影響農(nóng)業(yè)資金投入的效益，甚至是無效益可言。

三、對(duì)財(cái)政扶貧資金使用的政策建議

(一)對(duì)財(cái)政扶貧資金投向的建議

基于對(duì)存在問題的分析，筆者認(rèn)為，扶貧資金投向應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展和變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。主要的投向重點(diǎn)是三個(gè)方面：

1 人力資源的開發(fā)。著重提高農(nóng)民素質(zhì)，建立脫貧長(zhǎng)效機(jī)制。

2 貧困人口社會(huì)保障。實(shí)行農(nóng)民最低生活保障，把沒有能力脫貧致富和沒有條件脫貧致富的處于貧困線以下的農(nóng)民全部納入最低生活保障范圍。完善扶貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為貧困人口的致富搭建平臺(tái)。

3 生態(tài)建設(shè)。主要是考慮目前貧困人口主要生活在生態(tài)脆弱地方。對(duì)這些地方的貧困人口的生產(chǎn)生活由國家給予補(bǔ)助或?qū)嵭幸泼癜徇w，把扶貧與生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來，既有利于解決貧困人口的溫飽問題，又有利于人與自然的和諧及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)改進(jìn)扶貧資金管理的建議

1 減少資金審批環(huán)節(jié)，提高資金使用效率。全部扶貧資金由縣(旗、區(qū))里統(tǒng)一管理，項(xiàng)目也由其審批，給縣(旗、區(qū))以充分的權(quán)利和責(zé)任。

2 扶貧資金的透明化管理。項(xiàng)目確定充分征求群眾意見。資金的使用公開透明，實(shí)施公示公告制度，同時(shí)對(duì)一些較大的項(xiàng)目向社會(huì)公開招投標(biāo)或?qū)嵭姓少彙?/p>

3 強(qiáng)化項(xiàng)目資金監(jiān)督。加強(qiáng)項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，嚴(yán)格驗(yàn)收制度，同時(shí)實(shí)行嚴(yán)格的資金報(bào)賬制度。

4 強(qiáng)化和推行績(jī)效管理。對(duì)項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并把績(jī)效評(píng)價(jià)作為資金分配的一項(xiàng)因素，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。推行受益群眾監(jiān)理制度，由受益群眾對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督，做出評(píng)價(jià)。