非上市國企董事會制度勢在必行

對已上市國有企業實行董事會制度社會上爭議不大，主要原因在于監管部門有規定，資本市場有要求。但是對非上市國企要否建立董事會，很多人有著截然不同的觀點，贊成者認為董事會制度是方向，反對者則認為非上市國有企業建立董事會完全多余。

堅持非上市國企董事會制度

改革開放以來，國有企業改革一直是我國經濟體制改革的中心環節，1993年《公司法》實施以后，多數國有企業“翻牌”為公司。從股權結構看，非上市國有企業多數屬于國有獨資公司，一般分為兩類:一類是國有獨資獨股公司，即只有一個股東，多為國有資產出資機構;一類是國有獨資多股公司，亦屬國有獨資公司，但有多個股東，包括財政部門、國有資產出資機構和國有企業等。就央企(包括非金融和金融)而言，由于受其在國民經濟中的地位以及資本市場規模等因素的限制，絕大多數目前還保留了國有獨資獨股形式，或者是國有獨資多股形式。

或許是更習慣于原有的管理體制，或許是更迷戀于個人負責制，或許是公司治理尚須磨合，在國有企業等待上市的過程中，產生了對董事會制度的種種議論。對非上市國企董事會制度有爭論，原因有三:其一，認為非上市國企最終由國家擁有100%的股權，三項管理權(管資產、管人、管事)均掌控在國有資產出資人機構手中，按照“黨管干部”的原則，出資人向非上市國企派出了黨委會和經理班子。黨委會和經理層成員均直接向出資人負責，因而也能夠代表出資人的利益，完全可以讓出資人放心，無須再派董事。其二，認為非上市國企董事會讓人失望，董事難發揮作用，派和不派一個樣——多是股東的觀點。其三，認為非上市國企董事會令人絕望，設立董事會是多出一個機構，多了一道程序，束縛了企業的手腳，減緩了決策效率——多是管理層的看法。

董事會是現代公司制度下所有權與經營權分離的產物。現代公司制度的本質是將分散的資源進行規模化利用，但大量分散的股東們無法就企業經營管理進行有效率的協商和控制，所以便設置一個更為專業、集中、常設的董事會機構來代替股東會行使核心職能。非上市國企股東具有唯一性，沒有股權制衡的問題。所以說，非上市國企建立董事會一方面是為了改制上市的需要，而更多地是從促進企業健康發展的角度出發，國有資產出資機構單方面下放權力，實現企業決策權和經營權的分離。

我們應該正確對待關于非上市國企董事會制度的爭議，理解對非上市公司董事會制度的非議，因為只有廣泛聽取各方意見，才能不斷地促進制度的完善。筆者認為，應堅定不移地在非上市國企實行董事會制度。無論是國企、民企、三資企業，不管是什么所有制，關鍵是要按照企業發展的規律來管理企業，搞得好與不好的關鍵在體制機制。企業之爭很大程度上是公司治理的競爭，其制度優勢的競爭力甚至超過技術與產品本身。縱觀世界企業發展史，董事會制度飽受批評，卻能被一直運用，應歸結于其基本機制的合理性。

企業經營管理層更多關注的是年度業績，更多看重的是員工獎金，始終追逐的是短期利益，而著眼企業長遠發展恰恰是董事會的使命所在。建立現代企業制度，決策、執行、監督必須分開。投資決策失誤往往給企業造成最大的損失，股東必須派代表參與決策。董事會與國有獨資公司制度并不矛盾，不應以企業是否上市作為采用董事會制度的前提。采取何種治理模式，考驗的是決策者的智慧，判斷的依據是生產力標準，最為關鍵的是我們的態度，切忌因噎廢食。

全方位推進制度創新

反對與質疑聲音的事實存在，表明了國企董事會制度建設的特殊性與艱巨性，也對國企董事會制度建設及其效能提出了更高的要求。筆者認為，國企董事會制度建設只要堅持制度創新，協調好各方面的關系是完全可以做到的。

堅持外部董事占多數的董事會架構。國企 “內部人控制”不是或主要不是因為企業負責人的品質問題，而是源于他們的“企業立場”，源于包括企業負責人在內的企業員工的利益驅動。可以理解的是，企業負責人既然作為企業內部人，就會有其內部立場，加之內外部獲取企業信息天然的不對稱性，內部人較容易實現利己的沖動。因此必須構建與內部人控制相制衡的力量，實現企業內外部利益主體群的平衡，這也是“外部董事具有否決權”的董事會制度產生的理論基礎。

建立外部董事占多數的董事會制度，實現企業決策權與執行權分開，實現出資人代表權的層層落實，這完全符合國有企業改革發展的路徑，也是對國有物權法律體系的補充完善。國際上，較具參考意義的是新加坡的淡馬錫公司。無論旗下公司是否上市，淡馬錫均要求其建立董事會，均派員進入董事會，且規定外派董事占多數。淡馬錫控股的公司董事會一般由九人組成，只有執行總裁一人是內部董事。

董事長應由外部董事擔任且不應在企業取薪。非上市國企建立規范董事會，其中外部董事制度是關鍵，董事長更是關鍵之關鍵。雖然《公司法》和相關法規規定，董事長不是董事會的領導，但現實生活中，董事長的角色非常重要，往往能夠左右董事會的決策，簡言之，董事會還是由董事長說了算，中西概莫能外。

我國公司治理實踐中，關于非上市國企董事長有兩種做法:一是由內部董事擔任董事長，二是由外部董事擔任董事長。如果在非上市國企中作一調查，可能董事長十有八九愿意作為內部董事，因為涉及到權力和利益。但事實表明，如董事長由內部董事擔任，則很難厘清董事長與總經理的角色定位，董事長往往“種了別人的地，荒了自己的田”。同時，董事長很容易成為包括其本人在內的所謂員工利益的代言人，而員工利益和股東利益并不完全一致。

應由總經理兼任黨委書記和法人代表。企業黨組織和法定代表人是現代公司治理中的兩個中國元素，國際上無先例可鑒。我國《公司法》第十九條規定，“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。”第十三條規定，“公司法定代表人依照公司章程的規定，由董事長、執行董事或者經理擔任，并依法登記。”非上市國企黨委在公司治理中發揮政治核心作用，主要體現在黨管干部權，即黨委有權提名公司的副總經理，有權選聘公司的中層管理人員。法定代表人對外代表公司，有權行使簽約等權利。

對非上市國企而言，由董事長還是總經理兼任黨委書記爭議較大。企業不同于政府機關，筆者推崇由總經理兼任黨委書記和法定代表人，在把經營責任交給經理層的同時，也把配置人力資源的權利賦予經理層，由總經理提名副總經理，經理層任命企業中層管理人員。如此，可以推動黨管干部原則在企業的具體落實，經理層可根據業務工作需要調整工作人員，實現經營管理權和用人權的統一。由總經理兼任法定代表人，更有利于提高企業的經營效率，《公司法》在2005年修改時，將可以擔任法定代表人的范圍，由原來的董事長、執行董事，擴大為董事長、執行董事和經理，增加了經理，便是出于這樣的考慮，也更加符合企業的實際需要。

整合監事會和董事會審計委員會。推動現代企業制度改革以來，我國在公司治理框架構建上先后借鑒了二元制模式的監事會制度和一元制模式的董事會審計委員會制度，改制后的非上市國企中也形成了雙重監督機構并存的公司治理模式。從多數企業的實踐看，監事會和董事會審計委員會在定位上不夠清晰，職能難以嚴格區分，在公司財務監督、內控審查等方面存在沖突。更為嚴重的是，企業出了問題，彼此推脫，互相埋怨，造成名義上人人有責、實際上無人負責的尷尬局面，重復性勞動也帶來昂貴的公司治理成本。

走出非上市國企“重復監督、問題頻出”的怪圈，最優選擇是將二者歸并，只保留其一;次優選擇是二者均保留，但企業監督工作應以監事會為主。我國東鄰的經驗值得借鑒，日本《公司法》規定，允許公司自己選擇監事會制度或董事會審計委員會制度。我們應該加以重視并盡快改革這一體制機制上的弊端，但無論如何，董事會審計委員會主任或監事會主席及其多數成員應由外部人擔任，原因也很簡單——獨立是監督工作的靈魂。目前，在中央級非上市國企中，只有國資委監管的央企保留了外部監事會，監事會由出資人派出，向出資人報告，對出資人負責，獨立性得到了較好保證。其他中央級非上市國企的監事會均內化于企業，在企業取薪，難以有效發揮監督作用。

董事會的主要職責為決策而非其他。我國《公司法》第四十七條規定了董事會的十一項職權，法規賦予董事會“戰略制定、重大投融資決策、經營監督以及決定經理層任免、考核與薪酬”的權利。但在實踐中，非上市國企董事會并未能全部擁有“法定的職權”，董事會在一定程度上停留于“橡皮圖章”水平。例如，對經理層的任免、考核和薪酬決定權實際掌控于國有資產出資人機構或相關部門手中，董事會只具有事后知曉權和公司治理上的追認權。

因此多數人認可非上市國企董事會為有限權力決策機構，董事會的決策權主要涵蓋以下事項:決定經營計劃和投資方案，制定年度財務預決算方案，制定利潤分配或彌補虧損方案，制定增減資及發行公司債方案，制定合并、分離、解散或者變更公司形式的方案，決定內部管理機構的設置，制定基本管理制度等。董事會能做什么，不能做什么，既要考慮歷史背景、現實情況，更要不斷前進，完善董事會的職權，而不僅僅是停留在口頭上、寫在制度上。作為董事會，作為董事，也要擺正心態，正視現實，不要追求“一口吃個胖子”，不能幻想一步到位。需要強調的是，董事會作為決策機構，不僅要對當前重大事項進行科學決策，防范風險，更要加強研究企業長期發展戰略等前瞻性問題，切實發揮董事會對企業改革與發展的引領作用。

國有資產出資人機構應充分發揮董事會的作用。非上市國企董事會成員長年身處一線，深入基層，通過參加會議、審議議案、調閱材料、會見談話等方式，掌握了企業大量的第一手材料，對企業的優勢和劣勢有著比較深刻的認識，相對熟悉企業經營管理人員。國有資產出資人機構應建立定期聽取董事會工作報告制度，這是《公司法》賦予股東會的職權，也是董事會的義務和責任。

出資人機構應相信、依靠、借重董事會，在重要決策、重大項目、重要人事任免等方面，充分聽取董事會成員尤其是股權董事的意見。作為國有資產出資人機構，應防止經理層繞過董事會直接和出資人談判，拿到尚方寶劍，使董事會沒了脾氣。建立國有資產出資人機構主動與董事會、董事溝通制度，包括召開出資人與董事溝通的專題會議，出資人機構有關工作人員到企業與董事溝通，與個別董事進行當面、電話、電子郵件溝通等。確保董事的“雙向知情權”，即董事對所任職企業經營信息的知情權，同時包括董事對派出機構有關董事會工作信息的知情權。

應完善董事考核獎懲機制。忠誠、勤勉是董事首先應該具有的職業操守。非上市國企董事應保證有足夠的時間和精力履行其應盡的職責;董事應以認真負責的態度出席董事會會議，對所議事項表達明確的意見，董事確實無法親自出席董事會的，應以書面形式委托其他董事按委托人的意愿代為投票，委托人應獨立承擔法律責任;董事應遵守有關法律、法規及公司章程的規定，嚴格遵守其公開作出的承諾;董事應積極參加有關培訓，以了解作為董事的權利、義務和責任，熟悉有關法律法規，掌握作為董事應具備的相關知識。

董事會決議違反法律、法規和公司章程的規定，致使公司遭受損失的，參與決議且未曾表明異議的董事應對公司承擔賠償責任。要落實國企公司董事會的契約責任，規范對董事會的考核工作，建立健全董事人員的激勵約束機制。由于非上市國企國有股東唯一且體制獨特，從而決定了對董事會及其董事的評價應主要來自于股東，但不能只來自于股東，監事會、行業監管部門、公司員工、社會輿論等都負有對非上市國企董事會的監督職能。應加強對董事人員的監督，避免干和不干一個樣，干好干壞一個樣。

作者任職于中央財經大學發展改革研究院