省直管縣改革的理論分析

摘 要 本文對我國建立省直管縣改革的理論進行科學的分析，從行政管理的角度對省直管縣進行更深入的剖析。

關鍵詞:省直管縣 扁平化 公共物品 委托代理

中圖分類號:F127文獻標識碼:A

20世紀90年代以來我國許多省份進行“強縣擴權”改革或建立省直接對縣的財政體制，標志著開始改革“市管縣”體制，改革的趨勢是走向“省直管縣”。省直管縣體制改革涉及到省一級政府的管理幅度、地級市政府利益分配、行政區劃調整、機構改革、人員分流等眾多復雜問題。作為一個影響深遠、牽連眾多的體制調整，不可能一蹴而就，需要經過反復的試驗和論證。

一、 行政組織的扁平化理論

隨著現代社會的技術發展，科學的管理模式成為政府層級管理的重要呼聲，其中，實施扁平化管理是一種主要趨勢。二十世紀70年代以來，科學技術日新月異，新的技術應用和方便快捷的交通工具，成為組織實行扁平化管理的物質基礎，目前的少層級——大幅度結構是世界上大多數國家實行的行政管理模式，它可以明顯地提高行政效率，因此將縣讓省直接管理便具有了可行性。

公共組織結構是指公共組織內部各構成要素以及他們之間的相互關系。一般認為，可將公共組織結構按縱向與橫向兩個角度劃分，縱向層級規范的是組織成員或機構之間的隸屬關系，橫向層次是指同一層次上不同的機構或部門之間的協作關系。管理層次是指職權層級的數目，即一個組織內部，從最高管理者到最低職工的職級、管理權力層數量。組織管理層次的多少，表示組織縱向結構的復雜程度。管理幅度是指管理人員有效地監督、管理其下屬的人數。組織中管理層次的多少，根據組織的任務量、組織規模的大小而定。管理層次與管理幅度這兩個因素密切相關，管理層次與管理幅度成反比。也就是說，在組織規模給定的情況下，管理幅度增大，組織層次減少;管理幅度減少，則組織層次增多。

二、公共物品供給原理

按照公共經濟學理論，滿足人群公共需要的物品稱為公共物品。圍繞提供公共物品在國家機構體系各環節、各部分、各層次之間配置責任、權力、利益的一整套規則和制度體系，就是公共經濟體制。公共經濟體制必須實現效率、公平、民主和增強國家凝聚力四個主要功能。在對地方偏好的信息獲取方面，基層政府對其區域內特定人群在偏好識別上具有相對優勢，分散化是提高配置效率的要求。從公共產品的特性可知，共同使用同一地方公共產品的消費者越多，則人均制度的稅收成本就越低，但必須將使用公共產品這種規模經濟優勢與由次帶來的不利因素相權衡，因為大多數公共產品的消費隨享用人口的不斷擴大將產生擁擠成本。因此，一項公共產品由哪級政府提供，關鍵的是比較公共物品隨生產規模擴大帶來的收益和成本。公共物品不是由越高一級政府提供越好。政府管轄規模是一個重要的決策變量，盡管公共物品提供存在規模經濟的要求，這需要有更大的區域，但如果太大，又會導致配置效率偏低，即地區越大但共同性較少。我國現行市管縣體制，由于市縣功能不同，其提供的公共產品的傾向就不同，不利于統籌城鄉發展。同時，我國每個所轄的地級單位平均十幾個，管理幅度小。這樣導致的結果是需要由省級政府提供的公共產品數量多，供給效率受到很大的制約。

三、委托代理理論

代理關系可以理解為以下一種關系:委托人授予代理人某些決策權，要求代理人提供有利于委托人利益的服務。并且認為，在信息不對稱的情況下，假定雙方都追求效益最大化，那么代理人就不會總是根據委托人的利益采取行動。我國是單一制的國家，以相鄰兩個層級的政府為例，上下級政府的關系也可以理解為一種委托代理關系，一方面，一級政府要代理上級政府對本地區的政治、經濟和社會事務就行宏觀管理和調控;另一方面，又要代理本地區的非政府主體，執行上級決策，爭取上級的支持，以實現本地區利益最大化。當上下級政府的目標不一致時，就存在上下級博弈的可能。在委托代理關系的框架下，上級政府是委托人，目標是其管轄區域利益的最大化;下級政府是擁有私人信息的代理人，其目標是追求本級管轄區域利益的最大化，是具有“經濟人“的理性特征的。

由此可見，市、縣之間的這種委托代理關系，無法真正實現縣的利益最大化，應當擴大縣政府的委托代理權，建立省直管縣體制。第一、作為不同建制的市、縣。其社會結構、功能作用、發展需要和等各方面各不相同，故兩級政府的目標不完全一致，產生博弈的可能性就比較大。第二、多了一個委托層級，其信息失真就比較嚴重，不利于縣級政府獲得完全信息。第三、對縣一級政府來說，在省直管縣體制下，其委托人由市一級政府變為省一級政府，減少了中間層級，其代理權將變大，也更容易獲得完全信息，更容易做出正確的決策，實現區域內的利益最大化。

四、區域經濟學理論

區域經濟學理論是以區域為著眼點，運用以經濟學為主的理論與方法，研究和探索區域經濟發展和變化的規律的科學，即研究人類經濟活動空間規律的科學。區域經濟學既解釋區域經濟總體運行趨勢規律，又探討區域各組成部分，各經濟因素的相互作用及其變化規律;既研究在國家宏觀經濟體系中區域經濟的地位與功能的變化規律，也研究在區域之間的分工協作及區域內部經濟結構和變動規律;既研究各經濟因素在不同區域的組合規律，也研究不同區域條件對經濟因素的作用與效率規律等。

由于不同的區域處于經濟發展的不同階段，有的擴散作用明顯，有的極化作用明顯，并非所有城市都會帶動周邊經濟發展，而且如果以市區的工業產值作為衡量城市實力的指標，一些中心城市實力明顯與所轄區域面積極不協調，所以全面實行市管縣后，某些城市就很難帶動所轄區域的經濟發展。而且，農村和城市，在經濟結構、發展需要、利益追求上各不相同，實行市管縣，市的工作很容易向城市傾斜，而容易忽視基層組織的合法權益，不利于實現城鄉統籌協調，不利于構建社會主義和諧社會。

總之，我國目前的市管縣體制與我國經濟發展存在著許多矛盾，進行省直管縣體制改革的時機已經成熟，但這一改革不會一番風順，省管縣體制推行的過程中會面臨著許多困難，不是一朝一夕就可以完成的，必須做好長久的準備。

(作者:河南大學學哲學與公共管理學院07級行政管理專業研究生)

參考文獻:

[1]劉國慶.市管縣體制的若干弊端分析，北方經貿，2003.

[2]李剛.省管縣體制的理性思考，管理參考報，2007.

[3]張永良.省管縣體制的建議與對策，理論思考.