“三大調解”的銜接思考

摘 要 北川羌族自治縣的大重建工作同樣包括司法為民、構建大調解機制的法治建設，筆者以大調解機制中的人民調解、行政調解、司法調解中的法院調解相互間的銜接為視角，提出相應建議。

關鍵詞:人民調解 行政調解 司法調解 銜接

中圖分類號:D925文獻標識碼:A

四川省北川縣作為5.12大地震中的極重災區，在構建大調解機制任務下具有兩個政治上十分突出的優勢和特點:一是北川縣系實行區域自治的民族自治縣，具有極為廣闊的立法空間;二是北川縣屬于極重災區，打造出具有災區特色的大調解機制，有借鑒意義。為構建和諧北川、法治北川，筆者對大調解機制的內部銜接規制有以下建議:

一、人民調解機制的定位

根據我國民事訴訟法的相關規定，人民調解工作必須遵循依法調解、平等自愿、不妨礙當事人訴訟權利的三原則，人民調解委員會促成雙方當事人達成的調解協議只具有合同性質的法律效力 。有人認為將人民調解協議，簡單地視為民事合同，無論在理論上，還是在司法實踐中，都將存在某些不妥之處 。所以有筆者建議將人民調解協議經人民法院審查核準后發生法律效力 。即借鑒我國臺灣地區對于鄉鎮市調解采用司法審查的程序規定——“調解成立之日起七日內，將調解書送請管轄法院審核”、“調解經法院核定后，當事人就該事件不得再行起訴、告訴或自訴”。調解書的審查包括形式和實質兩方面，法院側重于審查調解書實體上是否違背強制性規范，程序上是否違背當事人的意愿。如果調解書有效就產生法律拘束力，否則可以予以撤銷。但由于我國尚無關于司法審查制度的規定和立法依據，此建議結合北川實際過于超前。

筆者觀點是，同樣以打造人民調解與法院訴訟相銜接的機制為出發點，確保人民調解的成果——以確認之訴的方式解決，同樣也能起到類似司法審查核準制的效果。結合北川縣的實際可以制定本土《人民調解委員會工作若干規定》的形式明確:經人民調解委員會調解達成的調解協議，有民事權利義務內容和雙方當事人簽字或者蓋章的，人民調解委員會可組織人民調解員制作授權委托書代為當事人訴訟，請求北川羌族自治縣人民法院僅對調解協議中的民事權利義務關系進行確認判決或者制作調解書。這樣既可以最大可能地避免當事人的訴累，也可以保障其充分的權利，更可以捍衛人民調解的成果，并可以明確人民法院“不訴不理”的司法獨立性原則。這里筆者需要強調的是，人民法院不能直接依據大調解機構主持下的調解協議制作調解書，因為我國民事訴訟法第八十九條中關于“調解達成協議，人民法院應當制作調解書”的規定前提是法院受理了依據相關訴訟程序的起訴。另外在借助專門的政府部門進行調解時，可規范人民政府各部門在得到人民調解委員會的求助時，須及時介入或直接轉化為行政調解。

二、行政調解機制的定位

行政調解是指行政機關引導糾紛爭議的當事人自愿達成協議的行政活動，其達成的協議對當事人不具有必然的約束力，當事人可以提起向法院起訴，且行政調解沒有強制性，對當事人沒有法定約束力，因此不屬于具體行政行為，故依法不可提起行政訴訟 。行政調解行為與行政行為屢有交叉的現象，特別是在行政執法人員有濫用職權進行惡意調解損害當事人權益的時候，如違背當事人意志作出強制性調解或在行政調解中實施了行政強制措施，其行為皆屬于具體行政行為，依法可以提起行政訴訟。因此，為避免出現“調解一案訴訟兩案” 的后果，筆者建議可制定北川羌族自治縣人民政府工作人員調解工作監督制度，設立兼職性調解監察員，杜絕違法違紀的行政調解行為所帶來的訴累和不良社會影響，肅清北川大調解機制的紀律原則。另外，同樣的行政調解的結果也可以引導當事人或積極聯系基層各社會團體組織，將行政調解的工作銜接到法院，道理與人民調解銜接至法院的處理方法一致。同理，可以賦予行政調解中邀請有關單位和個人進行調解的權利，充分發揮密切聯系群眾的法寶工作方法。

三、司法調解機制中的法院定位

在“不訴不理”原則下，法院在受理案件前，特別是民事糾紛案件，立案庭的政法干警在立案只能引導當事人如何起訴，以充分實現當事人的訴權為前提，不宜對當事人的權利義務責任進行法律上的講解。但在立案后是可以開展調解工作的，對于具有可調解空間的案件可由立案庭干警進行調解，并針對典型案件可事先制作好調解書或撤訴裁定書的準備。

在法院的三大訴訟中，民事訴訟是可以調解的;行政訴訟中僅僅就侵權賠償訴訟可以適用調解 ;刑事訴訟中的刑事部分是不適用調解的，只有在提起附帶民事訴訟后才可依據我國民事訴訟法的相關規定進行調解。但是據相關法律規定，在民事訴訟和刑事附帶民事中的民事部分審理中，可以適用我國《民事訴訟法》第八十七條之規定，“人民法院進行調解，可以邀請有關單位和個人協助。被邀請的單位和個人，應當協助人民法院進行調解”。因此，有法律明文規定的調節機制，司法調解機制中的法院也可以主動銜接至人民調解、行政調解，借助他們的力量共同打造大調解機制的三角型模式。但是，在行政訴訟法律法規中筆者還未查找到有類似我國《民事訴訟法》第八十七條的規定，所以筆者建議，北川羌族自治縣人民法院內部以審判委員會的名義制作相關指導性規范:在行政訴訟侵權賠償調解工作中，可以邀請有關單位和個人協助。

筆者梳理上訴立法建議后三大調解工作銜接機制如下:一是司法調解中的法院可以邀請人民調解、行政調解的參與;人民調解和行政調解可以相互邀請介入調解，但二者不可以邀請法院主動介入調解。二是人民調解和行政調解結果可以通過委托訴訟的方式銜接至法院，確保調解的法律效力。□

(作者:西南政法大學首屆政法院招錄培養體制校改革試點班08級碩士研究生，法律碩士學院，定向單位:北川羌族自治縣人民法院，專業:法院業務方向)

注釋:

最高人民法院于2002年9月5日通過了《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》第一條的規定，經人民調解委員會調解達成的，有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。

有關論述詳見江偉、廖永安.簡論人民調解協議的性質和效力.法學雜志.2003年第2期及張衛平.調解:完善與發展的路徑.法學.2002年第12期.

倪萍.大調解機制研究.

我國《行政訴訟法解釋》第一條第二款第三項之規定，調解行為以及法律規定的仲裁行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

如在濫用職權調解的時候易出現基于此調解而致的民事訴訟和行政訴訟.

我國《行政訴訟法》第六十七條第一款、第二款之規定:公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權請求賠償; 賠償訴訟可以適用調解.

參考文獻:

[1]江偉、廖永安.簡論人民調解協議的性質和效力.法學雜志.2003年第2期.

[2]張衛平.調解:完善與發展的路徑.法學.2002年第12期.

[3]倪萍.大調解機制研究.