淺談公共政策中的公民參與

摘 要 隨著市場經濟體制的完善和政治民主化的發展，公共政策日益成為政府實施公共管理的主要手段，它既是政府公共管理活動的起點，又是政府履行各項職能的基礎，貫穿政府管理活動的全過程。

關鍵詞:公共政策 公民參與 有效途徑

中圖分類號:D035文獻標識碼:A

一、 公共政策中的公民參與的基本理論

根據新公共管理理論，公共政策一般是指政府為解決社會公共問題而制定的行為準則，是政府用來調控社會利益的基本工具 。公民作為參與公共政策的主體是為了追求公共精神和公民資格的實現，公民參與的范圍覆蓋公共政策全過程，目的是為了實現公共利益的最大化，促進民主的發展。公民參與公共政策是一個漸進式的過程，從參與身邊的公共事務逐步擴展到參與國家重大議題的討論。二十一世紀，公民參與公共政策的形式不僅僅是傳統代議制下的投票選舉，而是更強調公民積極地參與到公共政策制定、執行等各個環節中去。政府與公民之間不應該是統治與被統治的關系，而應該是一種合作的形式 。

二、 公民參與的基本范疇

(一)公民參與的主體。

公民參與的主體當然是公民，但如何理解、認識和界定“公民”這個主體卻需要進行較為系統的分析。根據法律的定義，公民是指具有一個國家的國籍，并根據該國的憲法和法律規定，享有權利和承擔義務的人。公民不僅具有法律意義而且具有政治意義 。從法律意義上講，國籍是取得公民資格的惟一條件，擁有一國國籍意味著享有公民的權利和承擔公民的義務，有權參與國家的政治生活;但從現實的政治意義上來看，需要每位公民通公民參與的基本范疇過履行法律賦予的權利，積極的投身于公共事務當中，才能實現自己的公民資格。所以，參與主體應當是為了實現公民資格而積極參與公共事務及決定的公民和公民團體。

(二)公民參與的客體。

公民參與的客體實際是指公民參與什么。在當代社會中，公民參與涉及領域十分廣泛，具體內容涵蓋各個方面。以我國公民參與的客體為例，對其從時間和空間的角度加以區分研究 。根據2003年3月通過的《立法法》進一步明確了公民參與立法的制度。在行政領域，公民參與包括三個方面:一是參與行政立法影響行政法制度的立、廢、改;二是參與行政管理，這既包括參與規范性文件的制定，也包括參與日常性行政管理過程;三是參與監督行政 。

(三)公民參與的方式。

第一、公民的制度化參與，即公民通過國家的法律、法規以及相關制度所規定的參與機制所進行的公民參與和行為。在我國制度內的公民參與形式主要包括兩個層面:一是憲政制度層面的制度安排:人民代表大會制度和共產黨領導的多黨合作和政治協商制度;二是實際公共管理的層面的制度安排，它主要包括意調查制度、信息公開制度、聽證會制度、協商談判制度、社區自治制度等等。

第二、公民的非制度化參與，是相對于制度化參與而言，是指公民不通過法律及相關制度所規定的參與機制，而是以另外的方式所進行的政策參與行為，其具體形式主要有行賄、賄選、非法示威游行、靜坐抗議、越級上訪等。

三、 公民參與公共政策的價值

(一)公民參與公共政策是確保公共政策公共利益取向的內在要求。

公共管理的目標是追求以公共利益為核心的社會利益最大化， 這也是公共政策的目標。社會利益則包括“具有社會分享性的公共利益、組織分享性的共同利益和私人獨享性的個人利益” 。公共政策實現公共利益的能力和程度，是判斷和評價政府及其政策的正當性、有效性的基本標準。而公共政策能否實現以公共利益為核心的社會利益最大化價值目標， 很大程度上取決于社會民主的發展程度和公民對公共政策的制定及執行的有效參與程度。

(二)公民參與是增強公共政策合法性的客觀需要。

公民參與公共政策的制定和決策過程對于提高公共政策的合法性有重要作用:一方面公民參與擴大了決策資源的提取范圍，增強了政治體系的利益整合功能，因此能更好協調各利益關系，從而增加社會公眾的認同感;另一方面，公民參與滿足了公民參政議政的心理需求，增強了他們的政治功效感、影響感和尊嚴感 。可見，公民參與公共政策可以使公共政策更易于被社會公眾所接受和認同。如果公民對政策合法性確認無疑，對政府的信任感增強，不僅以積極的態度推動政策的執行，而且還會減少政策執行的成本。

(三)公民參與是彌補公共政策缺陷的有效途徑。

隨著人們的自主意識、參與意識和利益意識的日益發展， 特別是多元利益主體的出現， 使得傳統的公共政策執行方式已經不能真正反映多元主體的發展要求。各種利益主體為了保障和爭取更多的利益，其參與意識顯著增加， 各種利益矛盾和沖突日益顯現。公民參與公共政策過程， 能為公共政策主體和客體的利益矛盾提供一個緩壓的空間， 增強公共政策與公民需求之間的相互適應性。

(作者單位:鄭州大學公共管理學院09級行政管理專業)

注釋:

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