我國農村社會保障制度存在的問題及對策

摘 要 我國經濟發展近年已取得了長足進步，但是城鄉收入差別卻在不斷擴大，相對于城市較為健全的保障體系來看，我國農村社會保障制度的建設大大落后，這種情況嚴重制約了我國農村經濟的可持續發展，阻礙我國全面建設小康社會的實現。本文通過對我國農村社會保障問題的現狀進行研究，提出了發展我國農村社會保障制度的政策建議。

關鍵詞:農村社會保障 問題 對策

中圖分類號:F323文獻標識碼:A

一、我國農村社會保障制度存在的問題

我國農村社會保障制度是在高度集中的計劃經濟體制基礎上形成和發展起來的，隨著我國農村經濟體制改革的逐步深入，其不合理性日漸暴露，越來越不適應農村社會發展的需要。

(一)農村社會保障體系建設嚴重滯后。

過去十多年我國社會保障建設取得了明顯的進步，初步形成了與社會主義市場經濟相適應的社會保障體系的基本框架。城市社會保障由過去的單位保障制變成了現在多層次的社會保障制，不僅保障的形式發生了變化，而且保障的水平和層次都得到了發展和提高。農民的生活水平雖然有了大幅度的提高，但農村社會保障體系建設仍然相當滯后，主要表現在:覆蓋面窄、層次低、范圍小、社會化程度低。目前，我國農村社會保障體系很不健全，保障的形式主要是農村社會救濟、社會優撫、農村“五保”和少數地方推廣的農村社會養老保險、合作醫療保險和最低生活保障制度。最基本的項目如社會求助制度，救助水平非常低，除了孤寡病殘者尚且能勉強維持基本生活以外，其它救濟只具有象征意義的，停留在道義上的支持和幫助的層面上;以養老、醫療為重點的社會保障工作僅在小范圍內得到推廣，沒有在全國范圍內推廣，社會保障基金調劑范圍較小，醫療保障也只是社區化而不是社會化。

(二)農村社會保障發展不平衡。

首先是農村社會保障發展水平不平衡。一般說來，經濟較發達的東部地區，農村社會保障水平較高，而經濟不發達的西部地區，則相對滯后，農村社會保障水平很低。

其次是農村地區各社會保障項目發展不平衡。大部分地區的農村社會保障項目不全，除救災救濟、優撫安置之外，社會保險、社會福利都沒有形成統一的制度，缺乏統一規范的實施措施。在業已實施的社會保障項目中，又存在各項目之間缺乏有機聯系，不能形成配套，從而構不成整體優勢。農村社會保障發展的不平衡性嚴重影響了農村社會保障整體功能的發揮，與構建和諧農村是不相適應的。

(三)農村社會保障資金短缺。

我國農村社會保障資金的籌集堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。由于農村生產力水平較低，農村貧困人口較多，依靠農民個人繳納為主的原則在實踐中難以奏效，農村社會保障資金的籌集還有賴于政府。我國用于社會保障的財政支出占中央財政總支出的10%左右，這一比例在世界上是很低的，而其中80%以上的資金又用于城市社會保障。國家用于農村社會保障的資金集中在救災、特困戶生活救濟和優撫補助上，即使是這樣，國家對農村救濟的支持力度還是不夠的。農村社會保障資金短缺成為影響農村社會保障制度建設的核心問題。

(四)農村社會保障法制不健全。

農村地大人多，各地區情況差異大，相對于其它行業來講，農業風險大，季節性強，效能低，決定了農村社會保障應該不同于城市居民，在一些核心問題上制定統一的標準。雖然我國過去在農村社會保障工作方面形成了一些法規、條例和規章，但多是單項的，功能單一，缺乏力度，沒有形成有機的法律體系，存在著保障對象不明確、保障資金來源不穩定、保障基金管理不規范、保障形式不統一、保障標準不一致等諸多問題，極大地影響和制約著農村社會保障工作的開展，因此必須結合農村的經驗和農村經濟社會發展的新情況、新特點，理順關系、明確關系，制定專門的、適應農村實際情況的社會保障法規。

(五)農村社會保障缺乏有效的管理和監督。

我國農村社會保障的管理非常混亂。從管理機構上看，存在多頭管理的現象。部分地區在國有企業工作的農村職工的社會保障統籌歸勞動部門管理，醫療保障由衛生部門和勞動者所在單位或鄉村集體共同管理，農村社會養老和優撫救濟歸民政部門管理，一些地方鄉村或鄉鎮企業也對社會保障制定了一些辦法和規定，在有的地方，壽險公司也涉足農村社會保障，形成了“多龍治水”的管理格局。由于這些部門所處地位和利益關系不同，看問題的角度不同，在社會保障的管理和決策上經常發生矛盾，政事不分又缺乏監督，容易相互扯皮，從而導致辦事效率低下;從農村社會保障基金的管理上看，缺乏有效的監督。按照國際上通行的做法，社會保障基金的征繳、管理和使用三權分立，互相制衡，從而保證基金的安全性、流動性與收益性。但是我國農村社會保障基金在大多數地方是征繳、管理與使用二權集于一身，缺乏有效的監督，當地的管理部門擠占挪用甚至貪污、揮霍社會保障基金的現象時有發生，嚴重影響基金的正常運轉，在農民心目中造成極壞的影響。

二、影響我國農村社會保障發展的主要原因

(一)二元經濟結構是制約農村社會保障發展的根本原因。

由于國情特殊，我采用了一條與西方國家不同的工業化道路，即在高度集中的計劃經濟體制下，政府用行政的手段將城鄉分開，在城鄉實行不同的戶籍制度，就業制度，保障制度，以犧牲農民利益為代價實現國家的工業化。結果大大削弱了農業資本積累、技術革新的實力，窒息了農業的發展后勁。因此，在我國的工業化過程中，原有二元經濟結構不僅沒有得到改變，而且從某種意義上說還加強了。二元經濟結構導致了城鄉社會保障的落差。農村實際不存在完整的社會保障體系。

(二)經濟發展水平相對較低是制約農村社會保障發展的經濟原因。

無論是發達國家還是發展中國家，社會保障水平無一例外地都取決于經濟發展水平所決定的國家、企業(單位)和個人對社會保障的投入水平。我國農村人口眾多，經濟發展水平不一，在全國范圍內普及社會保障制度帶來的經濟壓力非同尋常。而現階段的主要工作以經濟建設為主，在國家財力無力顧及的情況下，農村社會保障制度只能處于一種低水平的態勢。

(三)觀念滯后和認識上的偏差是制約農村社會保障發展的主觀原因。

第一，農民社會保障意識差。中國農民長期以來受封建文化的影響，認為人的生、老、病、死應該由家庭來負責，家庭保障在農民的心目中是非常神圣的，由此導致他們對農村社會保障工作的認識很模糊的。反映在養老保險問題上，有的擔心國家政策多變，對參保后是否能拿到養老金心存疑慮;有的甚至認為交納保費是政府的亂收費行為，存在抵觸情緒。

第二，政府及其宮員對農村社會保障的忽視。改革開放前，在人民公社體制下，農村居民的社會保障由公社、生產大隊和生產小隊三級集體經濟和農民個人共同承擔。實行家庭聯產承包責任制后，原來由集體承擔的社會保障部分功能由于人民公社體制瓦解而消失了，農民對土地的承包權實際上了承載了農村居民社會保障的大部分職能。這種狀況使政府放松了農村社會保障的建設工作，認為農民有了土地承包權，農村一切保障問題都解決了，形成以“以包代建”的思維定勢。

思想上的不重視導致無論是農村社會保障法規建設和組織建設，還是國家對農村社會保障資金的投入以及農村社會保障的理論建設均被忽視，占全國人口80%的農民基本上被排除在社會保障體系之外。

三、完善我國農村社會保障制度的對策和建議

(一)建立多層次的農村社會保障體系。

我國農村發展極不平衡，單一層次的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。應建立以我國法定基本社會保障為主體、鄉村集體保障和家庭儲蓄保障等并存的多層次社會保障體系。不論是在城鎮務工經商還是在鄉村集體企業、國有企業、城鎮集體企業、私營企業、三資企業從事非農產業活動，還是在本鄉、本村從事農業生產活動，均須參加。其資金來源按照部分積累的原則，由國家政策引導、集體補助、個人繳費為主。基本社會保障基金先由縣級起步，逐步過渡到省級統籌，待條件成熟后再實行全國統籌，最后實現城鄉社會保障一體化的飛躍。

(二)建立國家、地方和個人三位一體的投資結構。

農村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和農民參保三方，但國家要明確三方的合理投資分配比例。要廣開融資渠道，可考慮將土地補償費、土地使用費、農業稅、農業產業化經營所得的合理部分納入法定的農村社會保障基金渠道。根據我國農村集體積累和農民個人收入不高，各地區經濟發展不平衡等特點，農村社會保障資金的籌集不僅不能照搬國外做法，也不能照搬國內城市的做法。

(三)加快農村社會保障法制建設。

眾所周知，社會保險作為整個農村社會保障制度的主體和核心，是以強制性為基本特征的。而社會保險的這一強制性又必須通過國家立法才能得到保證。目前，社會保險在農村進展不力，舉步維艱，其中很重要的一個原因就是社會保險立法滯后。比如，在許多私營企業和三資企業中，由于一些企業主和民工認識水平低，常常以政府有關強制社會保險的文件不是法律為由，拒絕給廣大農民購買社會保險。由此可見，要建立我國農村社會保障體系，加快社會保障法制建設非常必要，只有這樣才能使農村社會保險工作有法可依。其一是要抓好單項法規的建設，如農民養老社會保險法、農民醫療社會保險法、農村工傷社會保險法、農村扶貧與災害救濟社會保險法和農村殘疾人保險法等等;其二是要抓好地方性法規的建設，鼓勵與提倡各地政府根據本地實際制定具體的保障辦法。

(四)實行“政府定政策，市場化運營”的社會保障保值增值策略。

首先要求政府改變職能，由過去對社會保障基金的籌集、運作、發放“一手抓”的角色，改變為“有所為，有所不為”，把角色的定位放在相應的法規政策的制定以及對社會保障基金運作的監督上來。同時，通過新聞媒體大力宣傳社會保障觀念，引導農民投保。其次，實行市場化運營。對籌集上來的社會保障基金可委托給專業保險公司或投資機構來運作，以保證資金的保值增值。“政府定政策，市場化運營”策略在一定程度上保證了社會保障基金的保值增值，但同時也將商業運作風險引入了社會保障體系。為確保參保人的利益，政府應將社會保障基金交由不同的投資機構管理。此外，國家還可以適當發行農村社會保障長期債券，以吸收資金。

(作者單位:華中農業大學農業經濟管理專業)

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