我國政府績效評估:成就\\困境與出路

摘 要 隨著市場經濟的逐步建立和我國行政體制改革的深入，政府績效評估作為行政管理制度創新和有效管理工具越來越受到重視，近年來我國政府績效評估取得了很大成績，但當前政府績效評估在實踐中也面臨著諸多困境。因此，本文認為，提高公務員對政府績效評估的認識水平，建立科學合理的政府績效評估體系，擴大評估主體，讓民眾和第三部門參與政府績效評估是走出政府績效評估困境的基本對策。

關鍵詞:政府績效 績效評估 困境 對策

中圖分類號:D623文獻標識碼:A

一、我國政府績效評估的成就

在我國，政府績效評估的工作已經有近20年的歷史，從上個世紀80年代初我國開始試行機關工作人員崗位責任制，我國政府績效評估工作就踏上了不斷完善創新的征途，特別是近年來科學發展觀和構建和諧社會的提出使我國政府績效評估有了跨越式發展。政府績效評估是提高政府行政能力，推進行政管理體制改革的重要途徑，也是改善政府形象，提高政府效能，建設滿意政府，構建和諧社會的重要方式。

隨著我國政府績效評估理論研究的深入及西方發達國家政府績效評估改革實踐產生的借鑒與影響，20世紀90年代以來，我國廣泛開展了政府績效評估活動，如目標責任制考核、公民評議政府、行政效能評估、第三方評價和歐盟的通用評估框架(CAF)等，并形成了各具特色的政府績效評估模式，如目標責任制的典范———青島模式、綜合性的效能建設———福建模式、公民導向的實踐———杭州模式、第三方評價政府績效的開端———甘肅模式等。 近年來政府績效評估的成就突出表現在價值取向上的變化，政府績效評估逐漸由政府本位走向社會本位、公民本位，政府績效評估堅持社會本位、公民本位的價值取向，就是指政府績效評估必須立足于滿足社會公眾的合理需求，評估內容、評估標準和評估指標的設計等都應該從社會公眾的立場出發，切實反映社會公眾的愿望與利益需求，政府績效的“終極標準”是公民滿意度。要想真正實現政府績效評估的“社會本位”、“公民本位”，最重要的是提高公眾對政府績效評估的參與度和參與能力。

二、我國政府績效評估的困境

我國政府績效評估取得了一定的成就，但在實踐過程中也面臨著諸多困境，主要表現在:

(一)公務員特別是地方政府對政府績效評估認識不到位。

政府績效評估工作在我國雖有20多年的歷史，但真正意義上的政府績效評估才剛剛起步，還很不成熟，政府公務員特別是地方政府對政府績效評估的認識還很不到位。一些領導將政府績效評估僅僅看成是加強政風建設和“治庸工程”的一項措施，甚至還有的領導認為政府績效評估會增加政府的運行成本和工作量， 因而產生明顯的消極抵觸情緒， 沒有看到政府績效評估在貫徹落實科學發展觀、推動政府職能轉變、提高政府管理能力和服務水平、降低行政成本等方面的重要作用。對政府績效評估的不了解、不理解和各種誤解，使開展政府績效評估首先遇到了思想認識上的障礙。

(二)政府績效評估的體系不健全。

績效評估是政府績效管理的核心環節，績效評估指標的設計是否科學合理，直接關系到評估的準確性和有效性，影響著依據評估結果實施的后續管理。目前，由于我國的政府績效評估尚處于探索性階段，我們在政府績效評估指標設計方面還存在一定的問題。在西方國家，政府績效考核評估的指標往往只有簡單幾項，而且比較具體。比如，在美國各州實施績效預算的成功案例中，絕大部分設計績效體系的專家都把績效目標限制在5項之內。在我們國家，政府績效考核指標動輒就是幾十項、上百項，而且重定性、輕量化。這不僅不便于操作，而且容易使政府迷失主要努力的方向，也會使社會公眾不知其所示，最終導致政府績效管理流于形式。 中國政府績效評估報告的發布使這一困境有所好轉，對各級政府績效的評估，將不再只照顧經濟發展單一指標，而是以民生為重、社會協調發展的綜合指標為參照系。但從總體上來說我國政府特別是地方政府績效評估的體系還不健全，而且中國政府績效評估報告所提出的政府績效評估的綜合指標在實施過程中也將面臨一定的挑戰。

(三)政府績效評估主體單一。

評估政府績效的根本標準是人民群眾對政府績效的滿意程度，但長期以來我國政府績效評估主體單一，多是政府內部評估，缺乏廣大民眾的參與，就是在政府內部評估上，大多也是上級對下級的評估，職能部門的自我評估很少。即使有時也讓“公民評議政府”，但由于信息不對稱，政府行為缺乏公開性、透明性，人民群眾也不可能對政府績效作出客觀準確的評價，從而使政府公務員，特別是領導干部在權力運用上失去群眾監督，由此產生嚴重的腐敗現象。 近年來由第三方評估即有專家學者組成的專門評估機構開始參與政府評估，但這還很不成熟，第三部門的獨立性受到很大質疑，政府績效評估的客觀性、公正性、準確性大打折扣。

三、推進政府績效評估的出路與對策

政府績效評估是一項系統工程，要想走出政府績效評估的困境需要多方共同努力，一方面政府要提高對績效評估的認識并建立科學合理的評估體系，另一方面要提高民眾和第三部門對政府績效評估的參與意識和參與能力。

(一)提高公務員對政府績效評估的認識水平。

我國政府績效評估進行的好壞與公務員對績效評估的態度有很大關系，我國長期的官本位思想使得公務員缺少進取心和憂患意識，一些干部事業心、責任心不強，對人民群眾的要求和期待麻木不仁，不求有功但求無過;有些人只想當大官，不想干大事，盡做表面文章，搞“政績工程”;有的人官僚思想嚴重，習慣于傳統的考評總結方式，不調查、不研究、不創新，這都影響著我國政府績效評估工作的開展。因此要加強對公務員績效評估方面的培訓，包括開展政府績效評估的專題培訓或者在公務員公共管理能力培訓中， 增加政府績效評估方面的內容。

(二)建立科學合理的政府績效評估體系。

政府績效評估工作的開展需要建立一套科學合理的績效評估體系。首先，要研究、開發和設計政府績效評估指標體系，指標的建立是績效評估工作開展的前提，無指標就無所謂評估;其次，評估程序的設計和評估方法的選擇要符合客觀公正和簡便易行的原則，如果在評估的初始階段，就把程序和方法搞得錯綜復雜，很容易使評估對象不勝其煩或望而卻步，最終可能導致評估流于形式，甚至導致評估流產;最后，對政府績效評估的指標體系要進行動態管理，即隨著實踐的發展，不斷修改、調整和完善政府績效指標體系。國內外的實踐經驗表明，只要設計科學，政府績效評估的一級指標可以在較長的時間內保持穩定， 二級指標穩定的期限相對短一些，三級指標可根據政府管理實踐的發展進行相應的調整。 政府績效評估是一項實踐性和操作性都很強的工作，在實際操作中會遇到一系列的技術問題，這些技術問題如果不能得到很好解決，必然會直接影響到政府績效評估的信度和效度。

(三)擴大政府績效評估主體，使民眾和第三部門參與政府評估。

近年來我國在積極探索讓民眾和第三部門參與政府績效評估，取得了一定的成效，但也存在著一些問題，如政府的信息公開程度不夠，公眾的參與意識和參與能力低，第三方對政府績效評估的獨立性不夠等。要想人民滿意，得讓人民群眾評議，政府每推行一項公共政策，最直接的受眾就是人民群眾，這項政策實施得好不好，該如何改進，民眾最有感知力，也最有發言權。但是，由于政府績效考評制度尚未全面引入民眾參評，或者說民眾評估只是點綴，成了一些地方政府作秀的道具，不能對政府官員的仕途進退有實質性影響，這就使得政府績效考評仍然是自上而下的單一評估。2004年年底，省政府委托蘭州大學中國地方政府績效評價中心，對政府績效進行評價。而參與評價的是當地的民營企業，這項由第三方評價政府工作的活動被外界稱為“蘭州實驗”或“甘肅模式”。這是政府取信于民走向成熟的一種嘗試，具有一定的積極意義。

(作者單位:鄭州大學公共管理學院)

注釋:

藍志勇，胡稅根.中國政府績效評估:理論與實踐.政治學研究，2008(3).

盧海燕.地方政府績效評估:經驗、困境與出路.中國行政管理，2009(6).

袁正民.政府績效評估與和諧社會建設.“構建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2007年年會論文集.2007年.

葉愛萍.關于我國政府績效評估的幾點思考.吉林政報，2007(1).

薄貴利.推進政府績效評估亟待解決的主要問題.國家行政學院學報，2008，1.