服務型公安行政的理論基礎與建設路徑研究

摘 要 當今中國正在發生廣泛而深刻的變革，全國各地公安機關為順應日趨開放、多元化的社會發展，建立、完善適應新形勢發展要求的公安行政管理模式，不斷進行積極探索，在改革實踐中推出許多成功經驗。加強公安機關服務職能，已成為當前公安行政改革的重中之重。推進公安機關的服務職能建設首先要對服務型公安行政進行理論梳理，依據民主行政理論、新公共管理、新公共服務等理論，總結近年來服務型公安行政建設的實踐，提出相應對策，從而使服務型公安行政建設邁上新臺階。

關鍵詞:服務 公安行政 以人為本

中圖分類號:D631文獻標識碼:A

一、服務型公安行政的內涵和特點

(一)服務型公安行政的涵義。

如何理解公安機關“服務”?或者說如何把握“服務型”公安行政的具體含義，是搞好服務型公安行政建設的出發點和理論起點。在建設和諧社會新的歷史時期，我們必須以時代和發展的眼光重新審視公安機關“服務”的含義。給“服務”納入新的內涵，并努力打造、系統構建與新時代要求相適應的服務型公安行政。筆者認為，所謂服務型公安行政是以為公民服務為宗旨，承擔著服務責任，并且重新提倡和灌輸公仆意識、服務意識，確立從追求管理效果轉變為強調服務效能，從以權力為中心向以規范為中心轉變，以全面建設小康和社會主義和諧社會為目標，以解決民生問題為根本著眼點，以提供公共安全服務為內容的一種服務型的、高效的體現民主組織結構的公安行政管理方式。現代服務型公安行政就其實質而言是對原有公安行政管理方式的調整、改革與創新。

(二)服務型公安行政的特點。

1、以人為本。公安機關作為我國政府社會公共安全管理職能部門，必須堅持“以人為本”為核心，具體落實到警政建設和警務改革的實踐過程中，要求做到兩個方面:一是在警政建設和警務工作的社會服務價值取向上必須堅持“以民為本”的宗旨，即堅持“立警為公，執法為民”，一切以維護人民群眾的公共安全利益為根本出發點和落腳點。我國《人民警察法》明確規定，人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民監督，維護人民的利益，全心全意為人民服務。二是在警政建設和警務工作的內部管理價值取向上必須堅持“以警為本”的原則，確立民警在隊伍管理中的主體地位，營造實現自我價值的良好環境，要求各級公安機關的領導層必須關心警員，尊重警員，培養警員，服務警員，激勵警員等，增強公安機關的向心力和凝聚力，增強其工作主動性和積極性，讓有知識、有能力的民警脫穎而出。

2、公正執法。公安機關作為武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量，維護社會的公平和正義是義不容辭的職責和使命。面對經濟社會的不斷進步，面對人民群眾對社會公平和正義不斷提出的新要求，公安機關必須全面推進依法行政，始終堅持執法為民、公正執法，切實為維護社會的公平和正義，為構建社會主義和諧社會做出應有的貢獻。“讓人民滿意”是公安機關執法的出發點和歸宿，也是衡量公正執法的最基本的標準。嚴格、公正、公開執法，既關系到公安權威的樹立，公民合法權益的保護，黨和政府的形象，社會主義法治原則的正確貫徹實施，也是使公安工作做到政令、警令暢通的保障。

3、高效服務。公安機關要適應執法為民的要求，必須在提高管理效率和服務水平上下功夫。第一，要認真履行警察的職責，忠實完成法律賦予的各項任務;第二，要立足崗位不斷改革和完善各項服務措施、文明執法，開展多方面、高質量的便民、利民活動，以真情換理解，以奉獻贏民心，以實干求穩定。為經濟建設和社會發展提供力所能及的服務，切實做到從點滴抓起，防微杜漸、未雨綢繆。急群眾之所急，幫群眾之所需，熱情為群眾排憂解難。第三，積極履行為民服務承諾，面對面聽取群眾意見，本著“向人民學習，為人民服務，請人民評判，讓人民滿意”為原則，密切公安機關與人民群眾的聯系，展示公安機關良好的社會形象，熱情高效服務。

二、服務型公安行政建設的理論基礎

服務型公安行政是對傳統管制型公安行政模式的一種根本性變革。公安行政模式在向“服務型”轉變的過程中，支撐服務型公安行政這一全新模式的，是近現代產生和發展的諸種先進理論。

(一)民主行政理論是服務型公安行政的理論基石。

民主行政所反映的政府與公民之間的關系，在于尊重人民主權和意愿實現，實現社會正義和社會公平。政府的權力來源于公民的委托，因此從理論上來說，政府與公民之間是一種服務關系，或者說是一種雙向合作關系。應當以公眾意愿、公眾利益為導向，發展以社會公眾為中心的政府組織和公共政策，強調政府代表公共利益的職能地位，強調公眾參與、政府信息和公共政策的公共性，反對政府自利和代表黨派利益。因此，要實現民主行政則必須開通公民表達利益要求的民主渠道，建立相應的民主行政模式。

我們知道，民主行政理論在公共行政的理論發展進程中很久以來是被忽視的。但20世紀30年代之后，隨著大政府時代的來臨，特別是60年代之后，隨著大量新的社會問題的涌現，行政機關的服務對象越來越多，服務需求也越來越高，行政環境日趨復雜多變，行政機關行使自由裁量權的范圍和領域也隨之擴大。在這種情況下，通過單純的控制立法機關即政治領域的民主，顯然已經不能保證行政領域的民主問題了，這些問題的出現迫使行政理論要重新思考行政領域的民主問題。而民主行政理論的出現，使民主隨之成為行政領域里一個不可回避的重要價值選擇。在近20年，民主行政在實踐領域也已經得到長足發展。公安機關作為權威性的以強制力為后盾的國家行政力量是特殊性的行政行業，在這個文明高度發展的時代，作為人民民主專政工具的警察，用專政手段治理社會是遠遠不夠的，還應該牢記為民服務的宗旨。正確對待手中的權力，樹立公民本位意識，使之更好地滿足公民的需要、更好地服務于社會。

(二)新公共管理理論、新公共服務理論是服務型公安行政的核心內容。

公共行政學在其一百多年的發展過程中也經歷了幾次范式轉變。傳統的公共行政強調效率理念，認為政治與行政應該分開。如果說，在政治范圍應該講民主的話，那么行政范圍就要講效率。因此，行政人員應具有“工具理性主義”。在1968年“明諾布魯克”會議上，弗里德里克森等人提出，要徹底拋棄政治——行政二分法，重視公共行政中的價值研究，在政府管理中要更加突出“公平觀念”;要體現公民對政府工作的參與，關注公民的滿意程度，強調對公民要求的“回應”。這些主張，無疑是在早期民主理念基礎上，使政府工作進一步向服務回歸。然而，公平觀念與效率觀念從來就是一對矛盾。當較多注意了公平之后，效率問題又會突出。20世紀70年代中后期，由于西方各國普遍面臨“滯脹”的困繞，由撒切爾夫人開端的行政改革浪潮又逐漸發展成了一股“再造政府”的運動。他們崇奉新制度經濟學的理念，從“經濟人”假設出發來尋找解決政府問題的方法。緊縮財政政策、努力提高公共生產力、改變公共服務的實現形式(承包和私有化等)、重構官僚組織、決策中的分權、績效管理、聘任制、培養具備企業家精神的公共管理者等等成了他們探尋的主要措施。這種情況下，雖然“顧客”理念的引入有助于約束政府的服務行為，但市場機制、競爭機制的引入，管理主義的盛行，終將抵制公共精神與公共服務觀念，削弱公民的主人地位。正是由于新公共管理模糊了政府與公民、政府與社會之間的本初關系，嚴重損害了現代民主制度所倡導的憲政主義與公共精神，社會開始呼喚一種新的政府運行模式。于是，新公共服務理論應運而生。以珍妮特#8226;V#8226;登哈特、羅伯特#8226;B#8226;登哈特為代表人物的新公共服務理論，為政府管理提出了一個全新的管理模式和管理理念。新公共服務是在以往各種管理模式基礎上發展而來的一種真正以公民為本位的政府運作模式。它提倡公共利益、公民權利、民主程序、公平和公正、回應性等理念。它強調公民優先，明確區分了“顧客滿意”原則與“公民滿意”原則，表達了一種對民主價值的全新關注。正如登哈特強調的:“與新公共管理(它建立在諸如個人利益最大化之類經濟觀念之上)不同，新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意為他們服務之上的。”政府的作用應該更多地體現在為公眾營造一個誠信的、沒有限制的對話環境，并確保在這樣的環境下經過一定程序形成的解決方案能夠符合公平正義原則。新公共服務理論嘗試鼓勵讓更多的人履行自己的公民義務，認為政府應該特別關注公民的聲音而不是顧客的要求。新公共服務理論雖產生于美國，然而其倡導的公民主權、公共利益至上、責任政府、民主行政及人本主義理念對于中國正在進行的以構建服務型政府為核心的新一輪行政體制改革而言，具有一定的借鑒意義。從這個角度看，新公共服務為公共行政的今天和未來提供了一種全新的行為模式選擇，也成為服務型公安行政建設最核心的內容。

三、服務型公安行政建設的具體途徑

(一)深入開展宗旨教育，更新觀念，牢固樹立執法為民思想。

人民群眾是公安機關的衣食父母，也是公安工作賴以開展的力量之源。因此，全心全意為人民服務是公安機關的根本宗旨，也是公安工作的根本出路。堅持“以人為本”、“以能育人”、“以理服人”的理念，牢固樹立了全心全意為人民服務的意識，在工作中時時處處為群眾著想，作到權為民所用、情為民所系、利為民所謀、事為民所辦。要樹立群眾觀點，從最基本的環節做起，從最細微的日常工作開始。公安機關作為行政執法機關，其全心全意為人民服務的宗旨主要是通過執法來體現的。其一切職能都是通過執法活動來實現的。依法執法、規范執法是“有法必依，執法必嚴，違法必究”的法的原則的具體貫徹，其執法活動能否正確地依法執法、規范執法直接關系到法律的實施和法制的權威，關系著社會秩序與公正，關系著民眾的權利與自由;同時，也關系著警察的自身形象和處境，影響到黨和政府的執政地位。因此，公安機關和人民警察做到嚴格、公正、文明執法就是對人民根本利益的最直接、最有力、最有效的維護，就是最好地為人民服務。

(二)努力掌握服務本領，認真履行職責，強化人民警察的服務職能。

在不同的歷史時期，公安機關的工作重點不同。努力建設與經濟發展想適應的公安隊伍，要不斷提高公安隊伍的業務素質，強化工作技能技巧。當前，積極以“大學習、大討論”為契機，加強政治、業務學習，提升團隊協作意識，堅持社會主義法治理念，優化管理模式，加強內部管理，完善工作機制，營造趕超氛圍，樹立典型先進形象，以點帶面，不斷提高隊伍整體素質;強技能、強體能、強效能，提升隊伍戰斗實力。深化練兵與三基工程建設相結合，以“帶、幫、教”的形式，加強業務知識、技能培訓，堅持基礎內容全面學，薄弱環節重點抓;創新工作思維，拓寬信息渠道，促進聯動機制效應，有效利用信息資源共享，加強情報收集，促進工作效能。每個民警以其實際行動樹立公安機關的良好形象。

(三)正確界定警察的服務內容，重塑標準，全面提升警察服務的質量。

提升警察的服務質量:一是應確保警察自身素質的提高。在新的歷史條件下，公安機關要維護好重大戰略機遇時期的社會穩定，切實肩負起鞏固共產黨執政地位、維護國家長治久安、保證人民安居樂業的重大政治和社會責任，就必須提高自身素質。二是正確界定警察的服務內容。筆者認為，確保警察服務職能的充分發揮，必須以人民警察法為依據，結合警察的法定職責和權限，充分考慮警察的實際承受能力，向“有限公安”轉變。三是要制定服務標準，服務的本質在于提供更多的便利，服務的標準既是公共服務者提供服務的行為準則，也是公眾對公共服務進行有效監督的重要依據。要根據公安機關各個部門的不同職責、任務與特點，制定各自的服務指南和服務標準，以保證公安機關能夠充分履行好服務職能，提供符合規范、質量與數量均達標的公共服務產品，使廣大公眾的利益切切實實地予以實現。

(四)完善績效評估機制，嚴格實行服務監督。

警察績效管理從制度上擴大和保障了公民對公安機關提供公共安全產品和服務的需求、參與、知情和監督的民主權利;保障實現組織管理的廣泛民主。警察績效管理制度以“服務對象(人民)滿意”作為其管理的核心價值標準，把評判權交給服務對象，要求公安機關全體民警必須切實做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。公安機關在為社會和公眾提供公共安全產品和服務時，既要滿足人民群眾不斷增加的量的充分性要求，更要注重質的適應性要求，充分適應“人民群眾的民主法制意識不斷增強，政治參與的積極性不斷提高，對發展社會主義民主政治和落實依法治國基本方略提出了新要求”。警察績效管理“人民滿意”標準，促使公安組織及其成員突破傳統“管制”、“管理”、“重打擊輕服務”、“重強制性權力的實施輕非強制性權力的運用”等執法觀念和管理模式，在執法工作上去簡單化，切實“把打擊犯罪與保護人權有機結合起來，追求效率與實現公正有機結合起來，執法形式與執法目的有機結合起來”，“在所有的公安工作和執法行為上充分體現公平和正義”。警察績效管理的溝通機制改變了公安機關傳統的“單方性”、“管制性”管理模式，增強了公安機關的回應力和透明度，從制度設計上要求和保障公安機關拓寬反映社情民意的渠道，完善了解民情、反映民意、集中民智的機制。

建設服務型公安機關是公安行政體制和管理方式的一次革命，這就要求公安機關在有針對性地解決現有問題的基礎上，必須與時俱進，積極而穩妥地推進公安行政體制改革，大膽進行制度創新。因為體制和制度層面的改進和創新對于建設服務型公安機關具有根本的意義，公安機關只有適應社會主義市場經濟和我國加入WTO參與國際經濟競爭的需要，來改革公安行政體制和制度中與服務行政模式不相適應的方面，才能確保公安機關真正做到以服務對象為導向，使服務型公安機關的運行和舉措能實現法制化和規范化，從而避免服務型公安機關的建設成為一時的炒作和做表面文章。公安行政體制改革涉及到機構、人員、管理機制等方方面面的變革，從建設服務型公安機關的角度來審視，本著效率和效益的行政追求目標，公安行政體制急需在改變機關化作風，提高隊伍戰斗力方面進行改革。我國公安機關在建設服務型公安機關中，應該積極地探索制度創新的途徑，根據我國的國情，把公安機關承擔的某些職責在不影響社會治安和穩定的前提下進行適當的分離，交給其他社會組織承擔。這樣不僅可以減少公安機關的工作壓力，有利于公安機關把有限的人力、物力和財力用在刀刃上，而且也可以精簡公安機關的規模，提高警力的素質和工作效率。這對于服務型公安機關的建設也是非常有益的。當然，這些問題涉及到我國政府行政改革的原則和總體思路，必須積極思考，慎重行事。

綜上所述，公安機關作為政府的重要職能部門，應該以為人民服務為宗旨，以為社會服務為己任，切實維護社會的公平與正義。所以在當代，公安機關最重要、最廣泛的職能和最根本的任務就是為維護公共利益而根據公民的需要來提供公共服務。在這個框架之下，公安機關可以采用管理主義思想、管理技術與管理方法來管理公安機關的公共管理活動，提高效益或效率以更好地為公民服務，更好的實現公共利益。我們在推進服務型公安行政建設的過程當中，既需要公安機關和人民警察的不懈努力，更需要全社會的參與和支持。只有全社會的參與和支持，才能有力地促進現代“服務型”公安行政建設。

(作者單位: 中國人民公安大學)

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