村民委員會換屆選舉的現(xiàn)狀及對策探析

摘 要 本文通過對安徽省典型的農(nóng)業(yè)縣阜南縣的調(diào)查，分析了存在的問題，提出了明確政府主體地位、完善法律規(guī)定、完善村民選舉權(quán)利救濟制度的對策。對今后村民委員會換屆選舉工作具有重要的指導意義。

關鍵詞:村民委員會 換屆選舉 對策

中圖分類號:D034文獻標識碼:A

1987年11月24日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，這是我國歷史上第一部為農(nóng)民制定的法律，意味著中國農(nóng)民行使民主權(quán)利有了法律保障。其第九條規(guī)定村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會每屆任期三年，其成員可以連選連任。1988年6月1日以后，此法在全國范圍開始試行。至此產(chǎn)生了村民委員會“換屆選舉”一詞。

但是，真正讓選民親自投票，按程序進行是在1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過并施行《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村委會組織法》)之后，才開始了真正意義上的村民委員會換屆選舉。安徽省到目前已經(jīng)進行了七屆。2008年安徽省開展了第七屆村民委員會換屆選舉工作，選舉過程及結(jié)果基本上體現(xiàn)了農(nóng)村基層政治民主化和法制化的可喜進步。本文對安徽省阜南縣第七屆村民委員會換屆選舉情況進行了考察和調(diào)查，走訪了部分鄉(xiāng)村，與有關人員進行了深刻交流，收集了大量原始資料，進行了認真的研究。阜南縣轄29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、344個村(居)，人口162.6萬人，是一個欠發(fā)達農(nóng)業(yè)大縣。安徽省是我國中部欠發(fā)達農(nóng)業(yè)大省，由此可知，阜南農(nóng)村是我國的典型農(nóng)村，村民委員會換屆選舉具有一定的代表性，窺一斑可知全貌。

一、換屆選舉的基本情況和現(xiàn)狀

根據(jù)“一法兩辦法”，即《村委會組織法》、《安徽省實施〈村委會組織法〉辦法》(以下簡稱《實施辦法》)和《安徽省村民委員會選舉辦法》(以下簡稱《選舉辦法》)，安徽省第七屆村民委員會換屆選舉實行的是兩輪直選，即:第一輪由過半數(shù)的選民 直接提名候選人，也叫“海選” ，根據(jù)候選人條件對得票多的進行審查，經(jīng)村民會議同意后，按得票順序確定正式候選人;第二輪由過半數(shù)的選民差額從正式候選人中選舉村民委員會主任、副主任和委員，獲得過半數(shù)的選票始得當選。其特點是:直接選舉，差額選舉，無記名投票選舉。村民委員會一般由3至5人組成。據(jù)了解，阜南縣是于2008年2——5月實施。全縣29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的328個村 登記選民931306人，參選人數(shù)762194人，參選率為81.84℅。選舉出村委員會主任328人，副主任和委員879人，共1207人 。基本上實現(xiàn)了選舉的民主化、法制化，有力地推進了農(nóng)村民主政治建設。

經(jīng)過七屆選舉，民主選舉的基本框架已經(jīng)形成，群眾對政治生活的熱情有所提高，但現(xiàn)實中仍存在諸多問題:

(一)工作操作不規(guī)范、有疏漏。

據(jù)調(diào)查了解，一些農(nóng)村干部對法律法規(guī)和選舉程序不能完全把握，出現(xiàn)一些問題:(1)選民登記或多或少存在錯登、重登、漏登現(xiàn)象;(2)候選人提名和正式投票時采取流動票箱登門讓選民填寫，不是采取召集的方式進行;(3)辦理委托投票證不規(guī)范，委托人和受委托人一般是血親或宗親，情況互相清楚，無所謂辦不辦委托投票證。(4)有的沒有設立秘密劃票處，村民礙于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的情面不能真正表達自己的真實意愿。

(二)村大人口多，集中投票難度大。

安徽省阜南縣2006年調(diào)整了村級區(qū)劃，將原來的753個村(居)調(diào)整為344個村(居)，其中農(nóng)村村(居)328個，調(diào)整后的村(居)平均人口4548人。村變大，村民到投票站的距離拉長，一些村民不愿意跑那么遠路投選票。

(三)外出人員多，換屆選舉組織工作難。

安徽省阜南縣是勞務輸出大縣，常年在外務工人員超過40萬人，平均每村1162人，不同的村雖人數(shù)不同，但外出選民數(shù)占總選民數(shù)比例較大，一般在40%以上，高的達到51%以上。這就給換屆選舉正常開展帶來了困難，主要表現(xiàn)有二:一是提名候選人時，選民參加人數(shù)難過半;二是正式選舉村委員會時，過半數(shù)選民參加投票難。另外外出務工的村民小組長、村民代表也不少，無法直接參與表決換屆選舉的關鍵環(huán)節(jié)。

(四)家族、宗族之間矛盾公開化。

目前農(nóng)村比較落后，受封建社會的影響依然存在，宗族、家族的意識還根深蒂固。血緣、親情關系又是農(nóng)村社會的一種重要關系，尤其在換屆選舉時，不少村民在選舉中，首先考慮的是家族利益，其次是宗族的利益。試圖通過本族人被選為村干部來維護自身的利益，實現(xiàn)家族勢力合法化，在農(nóng)村社會占有一席之地。因此以姓氏、血親等為紐帶的家族、宗族之間在換屆選舉中“爭官”鬧事的事件時有會發(fā)生，導致選舉無法進行。

(五)“賄選”拉票行為難以認定。

據(jù)調(diào)查，拉票現(xiàn)象較為普遍，但很難查實和認定。為了在競選中獲勝，候選人采取各種各樣的手段拉票。雖有規(guī)定嚴禁:候選人或候選人指使、委托他人用金錢、財物或其他利益收買選民、選舉工作人員或其他候選人，對以“賄選”等手段當選的村民委員會成員，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)并查實即取消其當選資格，并追究有關人員的責任。但在實際中，可操作性不強，全縣328個村的選舉過程中沒有一例查實定案的。

二、存在問題的原因分析

(一)基層經(jīng)費短缺。

從宏觀經(jīng)濟的角度來看，經(jīng)費問題嚴重影響換屆選舉的正常進行。《選舉辦法》第六條規(guī)定各級人民政府組織指導村民委員會選舉工作，所需經(jīng)費，由本級財政列支。村民委員會選舉所需的費用一般由本村解決;村解決困難的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)補助。阜南縣是國家級貧困縣，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要靠中央、省級補助資金。由于投入不到位，致使宣傳發(fā)動選民不到位、工作人員培訓不到位、指導督促不到位。

(二)立法不足。

現(xiàn)行的關于村民委員會換屆選舉的法律、法規(guī)存在以下問題 :

1、細節(jié)上不完備。全國沒有統(tǒng)一的選舉辦法，《村委會組織法》和安徽地方法規(guī)提到的“三分之二以上”、“五分之一以上”、“十分之一以上”等是不是包含本數(shù)，存有異議。

2、過于原則。按現(xiàn)行法規(guī)，界定“賄選”非常困難;另外，村民委員會候選人資格條件的規(guī)定比較原則，沒有細化標準，確定正式候選人時難以取優(yōu)淘劣。省級法規(guī)只是從積極的方面規(guī)定了村委會成員的資格條件，缺乏硬性約束，無法有效進行資格審查。

3、不能適應現(xiàn)實需要。村民委員會每屆三年的任期偏短，不利于其成員的思想穩(wěn)定和工作開展。

4、村民選舉權(quán)利救濟制度不完善。對于以不正當手段侵犯村民選舉權(quán)的情況，“一法兩辦法”規(guī)定的救濟機制比較原則，需要其他法律輔助。我國學術(shù)界對選舉權(quán)利救濟理論研究不多，選舉權(quán)利救濟的相關法律規(guī)定不健全，不能與“一法兩辦法”銜接貫通。

(三)經(jīng)濟和文化落后。

安徽省阜南縣的農(nóng)村經(jīng)濟主要是傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)及勞務經(jīng)濟，經(jīng)濟的落后導致文化的落后，農(nóng)民受教育少從而使其民主素質(zhì)和法制意識淡薄，再加上長期被排擠在政治生活之外，缺乏足夠的民主訓練，以至于不珍視自己的民主權(quán)利，也拋不開自己一時的利益而堅持公平正義，“參選不參選”、“選誰不選誰”根據(jù)自己的利益決定。

(四)村情復雜。

農(nóng)村是我國的最底層，有各種各樣的情況:(1)歷史遺留問題長期得不到解決，村民意見大。(2)合村后的不良反應。2006年合村時，村干部僅保留7人，原來的村干部一般要有5-11人下臺，產(chǎn)生了臺上臺下的矛盾。(3)受幾千年封建專制統(tǒng)治的影響，宗族、宗派比較牢固，在相當長的時間內(nèi)難以消失，有的村還出現(xiàn)了幾個派別。(4)“官本位”思想嚴重。村民委員會主任是村的法人代表，有職有權(quán)，部分村民爭權(quán)奪利嚴重。由于多種矛盾交織在一起，選舉時矛盾、問題更加突出。

(五)組織慣性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個龐大的組織系統(tǒng)，是由于歷史的原因，長期受計劃經(jīng)濟的影響，固守舊有的習慣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有時并不按照新的框架流程和制度規(guī)范去工作，習慣于舊的思維方式和舊的工作模式，致使法律、政策在基層時常出現(xiàn)方向性偏差。其表現(xiàn)如下:(1)把村民委員會置于自己的領導之下，努力實現(xiàn)“聽話的”、“素質(zhì)好的”人當選為村民委員會成員。(2)存在著求穩(wěn)怕亂的心態(tài)，為了完成任務，敷衍應付，走換屆選舉的形式，不求實際效果。

三、對策和措施

(一)明確政府主體地位。

為了明確行政機關“指導、支持和幫助”的地位，政府應該做到以下方面:一是經(jīng)費支持，保證必要的工作經(jīng)費。縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村經(jīng)費困難的，國家和省要撥入專項經(jīng)費。二是幫助培訓。縣要搞好對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培訓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要搞好對村民選舉委員會成員的培訓，使他們熟練掌握法律法規(guī)、相關政策、選舉程序和方法步驟。三是指導監(jiān)督。省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強督促檢查工作，屆滿的村必須及時進行換屆選舉。對無故取消和拖延換屆選舉的，縣委、政府要追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村“兩委”主要負責人的責任。除此之外，其他方面的工作，是村民自治的范圍，行政機關不得干預。

(二)加大宣傳力度。

在選舉準備階段，首先，廣泛宣傳《村委會組織法》和地方性法規(guī);其次，廣泛動員村民參選。再次，為候選人提供自我宣傳的機會，可以集中或分自然莊召開村民大會介紹候選人的基本情況，并讓每位候選人發(fā)表關于治村設想和入職承諾的競選演說，回答村民提出的問題。有利于選民在聽其言、觀其行之后，對候選人進行全面衡量，在相互比較之中，理智地作出選擇。這樣可以同時調(diào)動候選人和選民參選的積極性。

(三)健全法律規(guī)定。

一是候選人資格條件。上文提到，《選舉辦法》規(guī)定了對初選候選人經(jīng)行資格審查的步驟。但是，缺乏具體的條件限制，導致審查標準不統(tǒng)一、不具體在現(xiàn)實生活中引發(fā)很大的爭議。建議對村委會成員候選人資格從正反兩方面詳細規(guī)定，能夠提高干部素質(zhì)。鼓勵農(nóng)村致富能手、外出務工經(jīng)商返鄉(xiāng)農(nóng)民、大學生“村官”、縣鄉(xiāng)機關和企事業(yè)單位提前離崗或退休干部通過法定程序積極參與選舉村民委員會成員的競爭。二是其他相關。首先，鑒于村民委員會選舉是涉及基層群眾自治的重大事項，屬于《立法法》第8條法律保留的范圍，因此，建議全國人大及其常務委員會在總結(jié)和調(diào)研各地換屆選舉工作經(jīng)驗教訓的基礎上，盡快出臺統(tǒng)一的《村民委員會選舉法》;其次是村民委員會任期由三年改為四年;再次是細化《村委會組織法》。當前對不正當競選的調(diào)查手段和處理方式在法律上都是盲區(qū)，建議完善現(xiàn)有的選舉方面的法律、法規(guī)等，尤其對賄選及其它不正當競爭行為的內(nèi)涵和外延予以界定，明確規(guī)定選舉中出現(xiàn)違法行為查處的部門、人員、程序和處罰方式。有權(quán)機關要做好法律解釋，重視與其他法律法規(guī)和各個規(guī)范性文件之間的配套銜接，將好的制度變?yōu)楝F(xiàn)實

(四)完善救濟制度。

一是訴訟救濟。訴訟程序是權(quán)利保護的最后一道屏障，是解決糾紛最公正、最徹底的方式。但上文已經(jīng)提到，村民委員會選舉糾紛基本無法通過現(xiàn)有的訴訟制度解決。有學者認為，選舉訴訟應該是一個相對獨立的訴訟，歸于憲法訴訟。但我國尚未建立違憲審查機制，更未確立憲法訴訟制度，筆者認為，為選舉設定一套專門的訴訟程序并非易事，從解決實際問題的角度出發(fā)，應該積極完善現(xiàn)有的訴訟制度，力求在三大訴訟法中建立銜接順暢、系統(tǒng)完整的選舉訴訟制度。二是行政救濟。行政復議。根據(jù)《行政復議法》第6條的規(guī)定，行政機關侵犯相對人合法權(quán)益的所有具體行政行為都屬于行政復議的范圍，因此，各省、市應該修改地方性法規(guī)，將行政復議納入村民選舉權(quán)利救濟制度中，并且對復議參加人和復議機關等的確定問題、行政復議程序問題及行政復議決定與執(zhí)行問題做出細化規(guī)定。

四、結(jié)語

筆者通過實地考察，了解村民委員會換屆選舉的情況，進行歸納、分析、比較，發(fā)現(xiàn)了存在的問題，提出了相應的對策和措施。當然，本文的研究也存在缺陷，僅對一省一縣作了調(diào)查和研究。中國社會的特點是農(nóng)民是中國人民的主體，農(nóng)民和農(nóng)村問題是建設有中國特色社會主義的根本問題，如果要實現(xiàn)整個國家的民主化，就不能忽略農(nóng)村的民主建設。在現(xiàn)階段社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村正發(fā)生新的變革，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)快速變動，社會利益格局和農(nóng)民思想觀念深刻變化，只有加強農(nóng)村民主和法制建設，加強村民委員會換屆選舉工作，才能使廣大農(nóng)民充分享有民主權(quán)利，以主人翁的姿態(tài)參與經(jīng)濟建設，保障社會和諧穩(wěn)定。

注釋:

選民是指村里具有選舉投票資格的村民。

\"海選\"，即選民每人投一票，產(chǎn)生候選人的一種方法。提名村民委員會候選人，不得委托他人投票。

328個村，包含6個涉農(nóng)社區(qū)居委會。

不少人人已經(jīng)在相關文章中提到此問題，如有人認為\"賄選\"界定不明確\"、 \"辭職、罷免程序難以操作\"、\"缺乏應有的法律救濟途徑\"等。參見郜風濤.關于修訂〈村民委員會組織法〉若干問題的思考[J].中國黨政干部論壇.2008年11月刊。

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[3]郜風濤.關于修訂〈村民委員會組織法〉若干問題的思考.中國黨政干部論壇.2008(11).

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