淺析金融危機下我國地方政府的舉債融資方法及其選擇

摘 要 本文從地方政府舉債融資的理論基礎出發，分析了在全球金融危機以及地方政府財力不足的情況下，選擇舉債的融資方式有哪些益處，同時又易引發哪些問題，并在此基礎上，提出了一些解決舉債融資易引發的問題的基本思路。

關鍵詞:金融危機 地方政府 地方公債 融資方式

中圖分類號:F830文獻標識碼:A

一、引 言

為應對金融危機的影響，我國決定于2008年開始實施“4萬億刺激經濟計劃”，中央財政將承擔該計劃中的1.18萬億元，其余部分則需要地方政府和民間出資。隨后，各地政府紛紛公布投資計劃，根據對已公布投資計劃的相關省市區的統計數字顯示，投機計劃總額已經接近20萬億元，其中絕大部分以交通基礎設施項目為主要投資方向。而我國許多地方政府實際上是處于財政赤字狀態，從根本上缺乏大規模推動基礎設施項目建設的資金支持能力。于是，在地方政府財力有限的硬性約束下，要保證“刺激經濟計劃”的順利實施，發行“地方債券”再次成為人們關注的焦點。

二、地方政府通過舉債方式融資的優越性

(1)地方債的發行能在一定程度上緩解地方政府資金困難的問題;(2)地方債實行中央代發方式，有利于降低發行成本，提高地方政府債券信用等級;(3)地方政府舉債融資有利于強化地方債務管理，提高資金使用效率;(4)在直接債務狀態下，發行地方債有利于財政風險的防范與控制。

三、舉債方式融資容易產生的問題

(一)相對于一些地區較大的財政缺口，地方債的發行無異于杯水車薪。

國家發改委發布的《2007年中國縣域經濟發展報告》中指出:“目前全國平均每個縣的赤字約1個億，全國赤字縣占全國縣域的比重約3/4，縣級財政基本上是‘吃飯財政’;縣級政府對縣域范圍內教育、衛生、文化、社會保障、救災救濟、計劃生育等各類公共服務都負有直接責任，縣級的財權與事權明顯不匹配，除少量經濟強縣外，縣級政府動用各方面力量發展經濟、調控經濟的手段不強，自主加強公共服務的能力普遍較弱。”僅僅依靠財政預算和發行地方公債顯然是不夠的，特別是對于一些財政缺口較大的貧困地區而言，地方債的發行顯然不能滿足其巨大的建設資金需求。

(二)舉債方式融資易導致地方政府債務約束軟化，出現舉債過度的現象。

此次中央政府代發地方債券，中央政府只是起到“擔保”的作用，籌集的資金都將作為地方的配套資金，列入地方預算和赤字。但由于我國現有的投融資體制中對政府作為投資主體的責任機制尚不健全，及我國目前尚未建立有效的政府財政風險責任體制，在現實中，本屆政府造成的債務可以輕易地轉至下屆政府，而下屆政府領導又不必承擔上屆政府領導工作失誤的政治責任，這就必然會導致各級地方政府濫用或浪費資金，使得資金的使用效率極端低下;再加之目前政府領導調動頻繁，在搞“政績工程”動機的驅使下，勢必會導致地方政府的債務約束軟化，進而出現盲目舉債，舉債過度的現象。與此同時，政府債務的過度膨脹也會對經濟發展產生一系列的負面效應，一方面在民間資金大量集中于政府手中后，會抑制一部分私人投資，從而產生明顯的“擠出效應”;而另一方面，發行地方公債后，一部分銀行存款被提現轉換成為地方公債，這也將在一定程度上減少民營投資，是不利于國內民營經濟的發展的。

(三)舉債權力過多集中于中央，可能導致大規模尋租行為的發生。

由于地方政府的發債額度是由中央政府通過行政審批的方式來批準，再以獲批的額度向社會公開發售，這就意味著在發行地方公債的風險機制設計中并沒有完全堅持市場化的方向，而采取的行政審批、債務額度分配等方式則給官員的權力尋租行為留下了很大的空間，這樣一來，地方政府就會不遺余力地“跑部錢進”，進而會破壞整個地方政府發債機制，并引發一系列的道德風險和債務危機。

(四)按照償還能力來分配債務額度，將進一步拉大東中西部地區的差距。

為了控制地方公債的風險，保證償債率，此次2000億元的地方公債是按照各個地方政府的償還能力來分配債務額度的，僧多粥少的局面勢必會引起地方政府之間的激烈博弈和競爭，顯然，財政狀況不佳的中西部地方政府的償還能力肯定及不上財政資金較為充裕的東部地方政府，那么在這種情況下，可能造成的結果就是，建設資金較為充足的東部地區分配到的債務額度要遠高于財政資金嚴重匱乏的中西部地區，這種資金上的錯誤分配將引發所謂的“馬太效應”，即貧者愈貧，富者愈富等一系列分配不公的現象，進而進一步拉大東中西部地區已有的巨大鴻溝。

四、多種融資方式相結合來為地方財政提供資金的基本選擇

(一)民間資本融資模式。

民間資本融資是指城鎮居民將閑置或儲蓄貨幣轉化成為投資資本、地方政府將其吸納到城市基礎設施建設當中的一種融資模式。

民間資本融資模式存在的必要性主要有兩點:(1)政府財力難以滿足巨大的投資資金需求。交通、水電等基礎設施一直被視為是一個城市的經濟命脈，不僅關系到居民的日常生活，而且影響到整個社會的穩定和和諧發展。在地方政府面對建設資金短缺的情況下，大力動員以民間資本為主要力量的社會資金參與城市基礎設施建設就成為一個可行的融資方式。(2)改革傳統體制需要引進民間資本。在現實中，以政府為主來提供基礎設施，由于缺乏競爭等原因，往往存在著經營效益低、維修不足、過分依賴財政資金、對用戶的需求不能滿足、給窮人的好處不多以及不能有效地保護環境等共性問題。由此，改革市政公用事業體制，拓寬城市基礎設施融資渠道，吸引民間投資成為當務之急。

而民間資本參與城市基礎設施建設主要有四個方面的積極作用:(1)能更有效地提供高質量的基礎設施;(2)能減輕政府的財政壓力，優化公共部門的資源配置;(3)民間資本參與城市基礎設施，能夠更好地利用項目融資等融資模式，更好地利用資本市場，促進資本市場的發展，為基礎設施開辟新的融資渠道;(4)民間資本參與城市基礎設施，有利于普及管理經驗和推進技術革新。

(二)投資基金融資模式。

投資基金融資，是指地方政府吸納投資基金進行城市基礎設施建設的一種融資模式。投資基金是指通過信托、契約或公司的形式，通過發行基金證券將眾多的、不確定的社會閑置資金募集起來，形成一定規模的信托資產，交由專門機構的專業人員按照資產組合原理進行分散投資，獲得收益后由投資者按出資比例分享的一種投資工具。投資基金分為證券投資基金和產業投資基金。

建立城市基礎設施或公用事業類的產業投資基金有以下特點和作用:(1)有利于彌補城市基礎設施投資的巨額資金缺口，減輕城市政府的財力負擔;(2)有利于降低城市基礎設施領域企業的負債率，從而提高這些企業進一步融資的能力;(3)經營城市基礎設施具有風險適中和收益比較穩定的特征，建立城市基礎設施投資基金，可以為投資者開辟一條風險適中、收益相對穩定的投資渠道。(4)通過引入私有資本，培育出按照市場化原則運作，真正對投資風險承擔責任的新型投融資主體。

(三)風險投資融資模式。

風險投資是以承擔高風險為代價來獲取高額回報，專門投資于高新技術領域的一種獨特的投資行為。

風險投資作為一種新興的投融資模式，具有與傳統的股權投資和債權投資所不同的特征:(1)高風險;(2)高回報;(3)風險投資的對象主要是高科技企業;(4)風險投資是一種長期的、流動性低的權益資本;(5)風險投資具有很強的參與性。

(四)TOD項目融資模式。

TOD(Transit-Oriented Development)項目融資模式，是西方國家常用的一種以公共交通為導向進行城市規劃和城市經營的模式。

TOD的優點:(1)以公交車站為中心的布局形態有利于大盤社區的交通組織;(2)社區中心有利于吸引商業和各種服務性配套設施集中布置，可以解決大盤中生活商業配套的不足，同時，將多種商業、服務性功能機構與交通站點集中布置還有利于提高居民公交出行效率;(3)宜人的尺度和空間更有利于創造出利于人居的環境;(4)TOD布局可以提供不同類型、密度、造價混合的住宅，從而有利于解決廣泛存在的置業成本和生活成本之間的矛盾。

而TOD項目融資模式的主要理念有:(1)經營理念由資金導向轉向功能導向，以提升城市綜合競爭力為目標;(2)對不同類型的資源采取相應的城市經營策略，促進城市空間、產業、人口和社會的發展;(3)選擇有效的經營模式，加強規劃對市場的引導功能。

(五)無形資源融資模式。

所謂無形資源融資，即地方政府通過掌握的規劃權、經營權、管理權、開發權、許可權、冠名權等公開掛牌交易的一種新型融資模式。我國的《企業財務通則》和《企業會計通則》規定無形資產是指企業長期使用但是沒有實物形態的資產，包括專利權、商標權、著作權、土地使用權、非專利技術和商譽等。除了人們近年來逐漸熟悉的買賣街道、橋梁、建筑物的冠名權和企業、景區的經營、規劃、管理權，以及某個大中型建設項目的開發權來為城市建設吸納資金之外，目前還有一種人們尚不熟悉的通過買賣許可權為城市建設吸納資金的無形資源融資模式。

五、相關的配套措施改革

(一)完善發債權相關法律和管理制度設定。

實踐證明，健全以及完善的制度是解決存在問題的關鍵所在。要保證地方舉債融資能夠順利地進行，首先，要修改我國現行《預算法》和1997年制定的《國債管理條例》中的相關內容，同時出臺《地方公債法》，為地方政府發行債券提供法律支持;其次，在以國家法律形式確定地方政府舉債權的同時，還要對地方政府發行公債的權利、內容、范圍及條件進行明確規定;再次，中央政府必須切實加強對地方政府債務的管理，應在完善地方債務統計核算體系的基礎上，盡快建立地方財政風險預警和控制體系，以便有效地識別、預警和防范地方財政風險;最后，要不斷提高地方財政和債務信息的透明度，要定期公布地方政府的收支和負債狀況，并根據這些公開的數據，在地方債市場上引入市場機制，扶持發展一些大型的債券評級機構，讓獨立的第三方為地方債券評級，從而逐步構建完善的地方債管理體制，以充分發揮社會公眾和市場機制的監督和引導作用，并培育出防范風險的長效機制。

(二)加強政府行政體制改革，規范政府的行政行為。

首先要明確政府職能定位;其次要完善行政規制;再次要建立有效的約束和監督機制;最后要加強法治，弱化人治。 (三)深化分稅分級財政體制改革。

為避免允許地方政府舉債而出現債券市場紊亂的現象，最好的解決辦法就是繼續深化分稅制改革，將中央政府和地方政府的事權和財權徹底分開。可以先在中央和省兩級財政之間進行財權和事權的界定，在此基礎上，實現中央和省兩級政府在事權和財權上的獨立;之后，再一一理順其與地市級政府的關系。此外，要實現中央政府與地方政府在財政關系上的獨立，還需要建立地方財產破產制度。我國原有的高度集權的財政體制，導致了地方政府對中央政府的過度依賴，不有效地解決這一問題就很難抑制地方政府盲目發債、過度發債的沖動，而較好的解決辦法就是通過建立地方財產破產制度，實現地方政府在財政上的真正獨立，即在將地方債列入地方財政赤字的同時，建立一套完善的管理制度，要求地方政府必須承擔還本付息的職責，否則要按照相關法律程序被追償。

六、結語

從地方政府舉債融資的理論基礎，即財政分權理論、公共支出理論和公共產品理論以及舉債融資的優點這兩個角度出發，我們可以深刻的認識到允許我國地方政府發行公債是一種必然的趨勢，這一點是毋庸置疑的;但與此同時，學界對允許地方政府舉債融資后可能帶來的一系列問題也存有一些憂慮。地方政府能否合理地確定舉債的規模和資金的投向，能否制定出并有效地執行科學的債券管理制度以及如何進行具體的操作，這些都將直接關系到債務資金的使用效果、債務風險、政府信用甚至是政府形象等相關重要問題。因此，這些都要求中央政府在允許地方政府發行公債后要及時出臺相關政策和制度，切實加強其對地方債務的管理，嚴把審批環節，不斷完善監督機制，培育出防范地方債務危機的長效機制。此外，當前對于地方舉債融資所采取的先試點，后推廣，從點到面，逐步推進的方法是比較可取的，現在發債的主體限定在省級政府和計劃單列市一級，待試點改革運行順利且相關法律、監督約束機制以及其他配套措施跟上之后，可以考慮將舉債權下放到下一級政府，從而在最大程度上規避地方政府舉債可能帶來的直接風險。

(作者單位:中國人民大學)

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