關于我國行政問責制概念及內涵的分析與思考

摘要 準確界定行政問責制的概念及內涵是深入研究這一問題的基本出發點和邏輯起點，它直接影響著規范化問責體系和科學化問責制度的構建。本文在充分結合黨中央新近出臺的《暫行規定》》和《追究辦法》，在高度切合我國行政問責制發展的時代性和實踐性的基礎上提出了自己的見解，并闡述了行政問責制概念界定的理由，分析了行政問責制應有的內涵，辨析了行政問責制的相關概念。

關鍵詞 概念 內涵 理由

2003“非典”事件以后我國行政問責制在黨中央、國務院的直接推動下得到明顯發展，問責規章制度逐步完善，問責典型案例大量出現，對違法失職官員責任追究力度不斷加大，這些都充分顯示了從中央到地方全面推行行政問責制的信心和決心。但是從理論和實踐的角度來考量可以發現，國內對此問題理論研究不足及理論創新不夠的狀況并沒有根本改變，使得我國行政問責制總體上表現為實踐先于理論的特點。這一特點也就決定了我國行政問責制度建設還處于不成熟的狀態。

近些年來學術界和實務界對行政問責制這一熱點問題給予了積極的關注和研究，雨后春筍般出現了數目眾多的頗有價值的理論研究成果，但是對行政問責制的概念及內涵一直沒有形成統一權威的解釋，仍然存在比較大的爭議。而準確界定行政問責制的概念及內涵是深入研究這一問題的基本出發點和邏輯起點，它直接影響著規范化問責體系和科學化問責制度的構建。

1 行政問責制概念的界定及其理由

關于什么是行政問責制?中央政策性文件和相關法律、法規目前還沒有明確的界定，主要存在于理論研究工作者的學理解釋之中。國內學術界觀點頗多，而且較為分散、不夠統一。研究學者基于不同的理解和認識的角度，提出了各種見仁見智的解釋，梳理概括起來主要有這樣一些代表性觀點：

第一種觀點認為，政府問責制是對政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責任的制度。

第二種觀點認為，行政問責制是指公眾對政府做出的行政行為進行質疑，它包括明確權力、明晰責任和經常化、制度化的“問”一質詢、彈劾、罷免等方方面面，是一個系統化的“吏治”規范；它不僅是指犯了錯、違了法要追究，它的溯及范圍還包括能力不足、推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節”；還包括公眾對政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。

第三種觀點認為，行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其承擔否定性結果的一種規范。

第四種觀點認為，行政問責制是指對現任各級行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或者過失，不履行或不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。

第五種觀點認為，行政問責是指行政人員有義務就與其工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權人的質詢并承擔相應的處理結果。

以上對行政問責制的理論界定為我們今后研究工作提供了極大的參考借鑒價值，同時也對行政問責實踐產生了積極的引導推動作用。但同時也應該看到，這些觀點之間既存在一定的交集性和重合性，更存在很大的差異性和模糊性，導致對問責對象、問責主體、問責內容、問責方式等關鍵問題的理解和把握上難于統一，并進而削弱了問責實踐上的操作性和可行性。

此界定力圖系統整合上述理論觀點和理論智慧，充分結合《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》》和《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》(以下簡稱《追究辦法》)，高度切合我國行政行政問責制發展的時代性和實踐性。在問責對象、問責主體等兩個關鍵問題的把握上，一是強調在目前我國行政問責制實踐中問責對象首先應該明確為各級行政領導干部；一是強調在目前我國行政問責實踐中問責主體首先應該明確為特定的問責主體，不僅包括體制內的監督和問責主體，如上級行政機關和官員、監察機關、審計機關等，而且也包括體制外的監督和問責主體，如中國共產黨機關、人大機關、司法機關、政協機關以及新聞媒體、社會公眾等。之所以如此界定，主要是出于以下幾點理由：

1.1與行政首長負責制相匹配。《憲法》明確規定，國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制；地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。從完全意義上說，行政問責的對象是指政府和官員；從實踐意義上說，行政問責的對象是指行政領導干部和一般公務員；從嚴格意義上說，行政問責的對象主要是指行政領導干部。英國學者哈耶克指出：“欲使責任有效，責任必須是明確且有限度的”，“欲使責任有效，責任還必須是個人的責任。”

1.2與法律監督體制相適應。依照我國現行法律規定，行政法制監督主要包括中國共產黨的監督、權力機關的監督、司法機關的監督、行政機關的監督、政協機關的監督、社會團體和公眾的監督等，其中中國共產黨的監督、政協機關的監督、社會團體和公眾的監督等是很經常、廣泛的監督，不直接產生法律效力，而要通過權力機關的監督、司法機關的監督和行政機關的監督來產生法律效力。我國行政法制監督主體具有廣泛性的特點，絕不僅僅局限于行政機關自身，行政問責是行政法制監督的重要組成部分，與行政法制監督的外延應該具有同一性。因此，問責主體也應該具有廣泛性，除行政機關系統以外的其他法制監督主體也都應是行政問責的發起主體，權力機關、司法機關和行政機關是行政問責啟動和實施主體。

1.3與問責實踐要求相對等。隨著我國現代市場經濟和民主政治的發展，人們要求參與公共管理實踐的呼聲漸漸高漲，人們追究有問題官員責任的希望漸漸強烈，在這種情況下，我國在處理安全、衛生和突發事件的危機中推行行政問責，著力打造更加高效、透明和負責任的政府。在對這些事故、事件、案件的處理過程中，人們不僅希望對直接執行人員進行查處，更希望對居于決策地位的高層官員的失職瀆職行為以及腐敗行為嚴格追究責任，要求他們切實履行職責和義務，積極承擔政治責任、行政責任和法律責任。

1.4與社會公眾認知相同步。近些年來我國相繼發生了大量的行政問責案例，包括省部級領導在內的大批行政領導干部受到了責任追究，行政問責制引起了社會各界的高度關注和普遍認同。這使得政府責任得以有效落實，社會民怨得以迅速平息，樹立了可問責政府的良好形象，提高了政府的執行力和公信力。在我國的行政問責實踐中，社會公眾幾乎形成了心理定式，一出現責任事故和責任事件，首先想到的就是要有一些行政領導者會因此而引咎辭職、責令辭職以及免職等等，因此把問責主體界定為行政領導干部容易為社會公眾所接受，否則容易產生社會公眾認識上的偏頗。

1.5與中央推進重點相銜接。2009年《暫行規定》的正式出臺，推動了我國行政問責實踐的深入發展，其中第二條就強調了《暫行規定》的適用范圍，“本規定適用于中共中央、國務院的工作部門及其內設機構的領導成員；縣級以上地方黨委、政府及其工作部門的領導成員，上列工作部門內設機構的領導成員。”可以看出，目前黨中央和國務院在行政問責方面推進的重點是健全行政領導干部問責制度，這一點也與其他相關文件提出的“健全以行政首長為重點的行政問責制度”的規定基本保持一致。中央紀委負責同志也指出：“長期以來，一方面，我們比較重視采用黨紀政紀的方式追究領導干部的責任；另一方面，從近年來的一些問責案例看，采用引咎辭職、責令辭職、免職等方式對黨政領導干部實行問責的政治效果和社會效果也很好，可以同黨紀政紀處分、刑事處罰有機結合起來，共同發揮好責任追究的作用。”

2 行政問責制內涵的多維分析

行政問責制是一個系統性規范，既包括實體性內容，也包括程序性內容。在行政問責制概念界定的基礎上，結合新近出臺的《暫行規定》和《追究辦法》，行政問責制的內涵似應這樣理解和把握：

2.1問責對象。確定問責對象是實行問責的前提。如前所述，從完全意義上說，問責對象是指政府和官員；從實踐意義上說，行政問責的對象是指行政領導干部和一般公務員；從嚴格意義上說，行政問責的對象主要是指行政領導干部，行政領導干部是行政問責的首問對象。具體來說，按照《暫行規定》，行政領導干部主要包括國務院工作部門及其內設機構的領導成員；縣級以上政府及其工作部門、工作部門內設機構的領導成員。并且規定對鄉(鎮、街道)黨政領導成員實行問責，適用《暫行規定》；對縣級以上黨委、政府直屬事業單位以及國有企業、國有金融企業領導人員實行問責，參照《暫行規定》執行。

2.2問責主體。確定問責主體是實行問責的基礎。如前所述，問責發起主體主要包括行政機關、權力機關、司法機關、中國共產黨機關、政協機關、社會團體、新聞媒體及社會公眾等；問責啟動和實施主體主要包括行政機關、權力機關及司法機關等。

2.3問責情形。確定問責情形是實行問責的條件。對哪些情形要實施問責是行政問責制度的核心內容，以前全國各地出臺的此方面制度性規定，在問責情形方面的規定不盡相同，《暫行規定》在此方面進行了較為集中統一的規定。明確規定，有下列情形之一的，對黨政領導干部實行問責：

2.3.1決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的。

2.3.2因工作失職，致使本地區、本部門、本系統或者本單位發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的。

2.3.3政府職能部門管理、監督不力，在其職責范圍內發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的。

2.3.4在行政活動中濫用職權，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發群體性事件或者重大事件的。

2.3.5對群體性事件、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的。

2.3.6違反干部選拔任用工作有關規定，導致用人失察、失誤，造成惡劣影響的。

2.3.7其他給國家利益、人民生命財產、公共財產造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。

2.4問責方式。確定問責方式是實行問責的保障。出現了失責行為以后如何要求被問責者承擔相應責任，是行政問責制度的必要內容，以前全國各地出臺的此方面制度性規定，在問責方式方面的規定也是難于統一，《暫行規定》在此方面也進行了較為集中統一的規定。明確規定，對黨政領導干部實行問責的方式分為：責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。

2.5問責程序。確定問責程序是實行問責的關鍵。程序正義是實體正義的基礎和保障，規范化、制度化的程序是實現行政問責的最重要內容，程序缺失甚至空白也是我國行政問責實踐過程中最大的缺陷。《暫行規定》顯然加大了問責程序的規定，專門規定一章十三條，問責程序的規定幾乎占到了一半篇幅。問責程序基本流程為：紀檢監察機關、組織人事部門提出問責建議；問責決定機關作出問責決定；組織人事部門或有關部門辦理相關事宜。此外在問責程序上還作出了相應的制度性安排，比如被問責者享有陳述、申辯和申訴的權利，問責決定集體討論制度，問責決定書制作和送達制度，問責材料歸檔和問責情況備案制度，問責決定一般向社會公開制度等。

2.6問責后果。確定問責后果是實行問責的結果。《暫行規定》明確規定，受到問責的黨政領導干部，取消當年年度考核和評選各類先進的資格；引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務等。《追究辦法》明確規定，在黨政領導干部選拔任用工作中，受到調離崗位處理的，一年內不得提拔；引咎辭職和受到責令辭職、免職處理的，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務，兩年內不得提拔；受到降職處理的，兩年內不得提拔；同時受到紀律處分的，按照影響期長的規定執行。

3 行政問責制與相關概念的辨析

隨著行政問責制的推進，與之相伴隨出現了一些相關概念，比如政府問責制、官員問責制、高官問責制、政治問責制和社會問責制等等。這些概念也時常見諸于媒體和報端，極易與行政問責制的概念通用和混淆，事實上，問責對象、問責主體、適用范圍等方面應有所不同，亟待通過明確行政問責制的概念，借以與這些相關概念加以區別，本文也試圖對此加以辨析：

3.1政府問責制。政府問責制與行政問責制概念最為接近，所不同的是政府側重日常用語、學理用語和政治用語；行政機關側重法律用語。

3.2官員問責制。官員問責制與行政問責制相比，問責對象范圍比較寬泛，包括全體公務員，既有高級公務員，也包括一般公務員。

3.3高官問責制。高官問責制與行政問責制相比，問責對象范圍比較狹窄，一般僅限于選舉產生和任命的高級公務員。

3.4政治問責制。政治問責制與行政問責制相比，問責主體主要體現為公民和代議機關，并有權罷免政府和高級公務員，在現實語境下政治問責制在我國推行的時機還很不成熟。

3.5社會問責制。社會問責制與行政問責制相比，問責主體強調社會公眾的參與，并有權知悉政府信息，評判政府行為，這是西方國家近年來新興的問責形式，我國在現實條件下社會公眾參與問責的程序機制還亟待健全和完善。

推行行政問責制是“有權必有責、用權受監督、違法要追究”原則的基本要求，是“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”理念的具體體現，是服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府建設的實現形式。而其概念及內涵的界定是全面推行行政問責制、充分發揮行政問責制作用的基礎。