全項目預(yù)算:一種控制行政成本的全新財政支出管理模式

摘要：目前對財政支出所通行的按“基本支出”和“項目支出”分類管理的模式存在許多弊端，主要的問題是財政支出分配被編制因素束縛，在機構(gòu)膨脹的帶動下行政支出被動擴張，用于社會公共服務(wù)的的專項資金則受到擠壓，公共財政目標(biāo)難以實現(xiàn)。為此，應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行模式，轉(zhuǎn)向一種“全項目化”的財政支出管理模式，擺脫按照編制養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)的窠臼，實現(xiàn)“以事定編”。

關(guān)鍵詞：基本支出；項目支出；行政成本膨脹；全項目預(yù)算

目前，我國各級財政部門對財政支出管理的通行做法是，采取“資金功能”加“資金性質(zhì)”兩條線并行分類管理，即：在資金功能上，按照政府收支分類的功能科目分類管理，解決資金“做什么”的問題；在資金性質(zhì)上，將資金按使用渠道分為基本支出和項目支出兩大類，區(qū)分“養(yǎng)人錢”和“辦事錢”，解決資金“怎么用”的問題。以2010年向社會公開的財政部部門預(yù)算為例①，部門預(yù)算支出按照下列方式編列（見表1）。

然而，上述國內(nèi)通行的做法在國際上卻并不常見，如果參考世界銀行、各主要市場經(jīng)濟國家政府的支出預(yù)算，就會發(fā)現(xiàn)，國際通行的做法是，預(yù)算支出都只按功能分類“一條線”分類，沒有按照資金性質(zhì)的“第二條線”再劃分類別。以2011年美國聯(lián)邦政府財政部預(yù)算為例②，支出預(yù)算表上只有縱向上按功能類別分類，橫向上沒有分類，更沒有類似我國“基本支出”“項目支出”的類似分類。

這就產(chǎn)生一個問題，既然功能分類已經(jīng)解決了“做什么”的問題，即解決了財政資金在不同社會公共事務(wù)上如何分配的問題。為什么還需要采用資金性質(zhì)分類，深究資金“怎么用”？在“養(yǎng)人錢”和“辦事錢”中再做一個劃分？這樣做的初衷當(dāng)然是為了限制行政成本膨脹，增加“辦事錢”在預(yù)算支出中的比重，然而由于所謂“養(yǎng)人錢”和“辦事錢”在實踐中很難嚴(yán)格區(qū)分，這種劃分就必然會在操作中被規(guī)避利用。因此，采取“基本支出—項目支出”的分類辦法，與其說是為了限制行政成本膨脹，毋寧說是管理實踐沿革導(dǎo)致的預(yù)算編制權(quán)力肢解所積習(xí)而成，且在現(xiàn)實操作過程中造成行政成本的進一步膨脹。本文將試分析說明這一做法形成的原因、主要弊端及政策建議。

一、 “基本—項目”管理模式形成的背景及現(xiàn)狀

對財政支出按基本支出和項目支出進行分類管理的做法，至少起源于20世紀(jì)50年代新中國建立之初。在1951年中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《預(yù)算決算暫行條例》第十六條中，規(guī)定對于跨年度的基建工程，須按項目單獨附表編造預(yù)算。這說明在當(dāng)時的財政支出管理中，基建支出已經(jīng)從一般的人員、辦公支出中區(qū)分出來，并按項目編制預(yù)算。

現(xiàn)在財政管理實踐中對基本支出和項目支出的界定，形成于2000年左右，在財政部《關(guān)于編制2001年中央部門預(yù)算的通知》中，規(guī)定了基本支出和項目支出的內(nèi)容。其中，基本支出包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，其中人員經(jīng)費主要包括人員的工資、福利和社會保障費等。公用經(jīng)費則包括公務(wù)費、小型設(shè)備修繕購置費、業(yè)務(wù)費和招待費等。項目支出則包括大型修繕費購置費、公共事業(yè)項目和建設(shè)性項目支出等。該文件同時規(guī)定，對于兩種資金采取不同的預(yù)算核定辦法：基本支出采用定額管理，規(guī)定人員、車輛、電話、水電、物業(yè)等人員公用經(jīng)費的統(tǒng)一支出定額標(biāo)準(zhǔn)，按編制規(guī)定內(nèi)的實際保有量，再乘以上述定額標(biāo)準(zhǔn)，核定預(yù)算并控制支出。項目支出采用績效管理，按項目的社會效益和經(jīng)濟效益目標(biāo)考核，根據(jù)考核的結(jié)果來調(diào)整預(yù)算并控制支出。簡言之，基本支出安排采用“編制乘標(biāo)準(zhǔn)”的方式核定；項目支出安排則按照項目的綜合效益一事一議。

從核定方法可以看出，編制數(shù)量是基本支出的核定過程中的最主要因素。由于定額標(biāo)準(zhǔn)常常一定幾年或十幾年不變，所以在資金分配中真正起作用的是各種編制因素，包括政府部門的行政級別、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制、待遇級別以及車輛編制等，這才是決定基本支出的關(guān)鍵。因此，我國各級財政部門之所以采取“基本—項目”管理模式，而有別于國際通行做法，其實是對管理現(xiàn)實的一種妥協(xié)。即，原本應(yīng)該權(quán)責(zé)統(tǒng)一的財政預(yù)算分配職能，由于編制這一剛性因素的存在，出現(xiàn)了肢解：與編制因素有關(guān)的相關(guān)支出，不追究其績效，而是走“編制乘標(biāo)準(zhǔn)”的“快速通道”核定，成為基本支出，用作養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)。此外直接用于社會事業(yè)的的資金，才按事權(quán)劃分成為項目支出，實施績效預(yù)算下的項目管理。

二、 “基本—項目”管理模式的弊端

采用“基本—項目”模式管理資金，其優(yōu)點是：對于財政部門而言，基本支出的核定可以減少工作量，由于采用定額管理，只要掌握部門的編制底數(shù)，就可以很容易的按“編制乘標(biāo)準(zhǔn)”的方法計算出基本支出。目前主流的部門預(yù)算編制軟件都提供這一功能，使得這一過程更為便捷。然而，“基本—項目”的管理模式等于無條件承認(rèn)了部門的編制現(xiàn)狀，使預(yù)算單位熱衷于追求增加編制，加劇機構(gòu)膨脹沖動，壓縮了用于社會公共事務(wù)的專項支出，主要有以下幾方面的弊端：

1. 從公共財政的角度，導(dǎo)致行政機構(gòu)膨脹的沖動加劇。由于基本支出的核定無條件承認(rèn)編制現(xiàn)狀，因此對于政府部門來說，在預(yù)算編制博弈中的最佳策略是：為了爭取更多的資源向本部門投入，就想方設(shè)法增設(shè)機構(gòu)、提高行政級別、擴大人員編制，這已經(jīng)成為部門預(yù)算編制過程的一條“捷徑”。只要機構(gòu)、人員等編制可以升格或擴大，人員支出就隨之增長；同時，車輛、電話、辦公面積、辦公家具、計算機等編制因素也會同比例增加，導(dǎo)致公用支出也同時倍增，最終形成基本支出的剛性增長。而按照目前的預(yù)算管理體制，無論是提出預(yù)算建議的財政部門，還是做出預(yù)算審核的各級人大，盡管主觀上想節(jié)約行政成本，壓縮基本支出，但面對編制膨脹的既成事實，只能被動買單，預(yù)算的編審權(quán)因為編制因素的存在而被肢解。

2. 從財政效率的角度，導(dǎo)致基本支出游離于績效預(yù)算體系之外。由于“基本支出”這一分類的獨立存在，導(dǎo)致這部分資金的社會效益未與其相關(guān)的社會公共服務(wù)職能直接掛鉤，造成了基本支出績效評價的困難。而按照公共財政的原理，任何一項財政支出之所以產(chǎn)生，是因為它需要承擔(dān)一定的社會公共職能，也應(yīng)該能夠通過績效評價來檢驗。基本支出獨立化，使得這部分財政支出以“編制內(nèi)”為理由固定化，逃離了社會公眾問效機制的視野。具體到某個部門，如果隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，其社會公共服務(wù)職能日益減小，但只要人員編制不變化，該部門所獲得預(yù)算資源也不會減少，造成各級政府中都會形成了一些有人無事的“闌尾部門”，養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)不辦事。而反之，若某些部門的社會公共服務(wù)職能確實需要增加，囿于編制因素的限制，其預(yù)算資源也無法獲得傾斜，導(dǎo)致政府職能到位落后于社會經(jīng)濟發(fā)展需要。按照“基本—項目”的管理模式，基本支出成了“當(dāng)然”支出，一旦設(shè)立就無法再削減乃至取消，落入了公共支出績效評價的“盲區(qū)”。無論是社會公眾還是審計監(jiān)察部門，都只能承認(rèn)機構(gòu)編制的既成事實，無法建立問效和調(diào)整機制。

3. 從定額管理的角度，定額標(biāo)準(zhǔn)辦法的僵硬導(dǎo)致其約束失靈。在預(yù)算編制工作中，由于定額標(biāo)準(zhǔn)的確定涉及面廣、工作量大，因此常常一定多年不變，往往落后于物價波動等因素。這就造成預(yù)算單位基本支出不敷使用的情況日益突出。為簡便處理，在預(yù)算編制工作中，往往采取變通、擴大項目支出范圍的辦法，將車輛燃修、信息網(wǎng)絡(luò)、會議等本應(yīng)作為基本支出的經(jīng)費，設(shè)立成專門的項目，以專項業(yè)務(wù)經(jīng)費的名義，形成“偽項目支出”，彌補預(yù)算單位的基本支出的不足。這些項目一經(jīng)設(shè)立，就會突破定額管理的限制，違背設(shè)立定額標(biāo)準(zhǔn)的初衷。而且一般會長期存在，其項目描述又模糊抽象，比如，往往是簡單地冠以“××部門專項業(yè)務(wù)費”的名稱，對其使用范圍、定額標(biāo)準(zhǔn)沒有任何規(guī)定，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中存在過多自由裁量權(quán)。對于這種大量存在的“偽項目支出”，等于在定額標(biāo)準(zhǔn)之外另予補助，突破了定額的限制，使基本支出定額管理的約束流于形式。

4. 從零基預(yù)算的角度，導(dǎo)致基本支出仍然套用基數(shù)加增長的模式。盡管財政部門在編制基本支出預(yù)算時，通常都年年重新核定機構(gòu)、人員、車輛等編制因素，再乘以定額標(biāo)準(zhǔn)以確定基本支出預(yù)算金額，在形式上達到了“零基預(yù)算”的要求。但如前所述，實際上幾乎所有的基本支出都是與編制因素高度相關(guān)的。而各類編制因素一般是保持穩(wěn)定、剛性增長的趨勢，結(jié)果就是基本支出的增長速度大致等于編制因素的增加速度。在基本支出“零基預(yù)算”的形式之下，實際上支出規(guī)模按“基數(shù)加增長”的模式逐年攀升，無法達到“零基預(yù)算”控制行政支出增長的要求。

綜上，將財政支出按照基本和項目分類管理，其實質(zhì)是對我國所特有的機構(gòu)、人員、車輛等編制因素，給予無條件承認(rèn)。它只是有助于減少管理的復(fù)雜程度，而非提高管理的成效，其結(jié)果就是基本支出被動剛性增長，行政成本居高不下，真正直接用于社會事業(yè)的支出在預(yù)算中份額不斷下降，如圖1所示。

結(jié)果就是，基本支出在編制因素的直接和間接帶動下，變成基數(shù)加增長的剛性預(yù)算；“偽項目支出”則自由裁量權(quán)過大，容易成為固定基數(shù)，架空了定額管理；剩下只有項目支出沒有這么強的基數(shù)因素。而政府可以募集的公共資源有一定的上限，因此“養(yǎng)人錢”逐年擴大，“辦事錢”難以安排，有限的公共資源不斷流向行政成本，

有悖于公共財政的要求。

三、 改革“基本—項目”模式：實施全項目化

事實上，在西方國家財政管理實務(wù)中，沒有所謂“編制”、“基本支出”這類概念。對于必要的行政支出，一般采取兩種辦法處理：要么是歸入相應(yīng)社會事業(yè)項目中，作為一個子項目管理；要么是單列為“行政支持”或以機構(gòu)名稱命名的項目。即，將基本支出項目化，實現(xiàn)預(yù)算資金的“全項目化”管理。綜合“基本—項目”模式的各種弊端和國際慣例，我國預(yù)算管理也應(yīng)該實施類似“全項目化”的預(yù)算。不再深究預(yù)算單位基本支出的具體使用方式，而是將所有的基本支出都分解到對應(yīng)的社會事業(yè)項目中去。根據(jù)各種社會事業(yè)項目的優(yōu)先關(guān)系，安排各項目的總支出規(guī)模，實現(xiàn)“以資金控編制”；同時，在約定績效目標(biāo)的前提下，將具體的資金分配權(quán)下放到預(yù)算部門，由單位自主配置“養(yǎng)人”和“辦事”的比例關(guān)系，打破編制形成的鐵飯碗。這樣做至少有三個好處：

1. 績效評價實現(xiàn)全覆蓋。基本支出在預(yù)算中不再單獨歸集，因此績效評價也不再有“盲區(qū)”。分解到各個社會事項目中的基本支出，就可以參與其所屬社會事業(yè)項目的績效評價。這樣所有資金都被納入了績效預(yù)算的視野中去，有利于建立起財政資金全覆蓋的跟蹤問效機制。

2. 打破“編制因素”的鐵飯碗。如果一個項目的社會效益不理想，或與社會總體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)不一致，在預(yù)算安排中的其優(yōu)先度就會降低，因此資金安排的總額度也會縮減甚至取消，相應(yīng)能夠用于“養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)”的資金也必然減少。部門為了維持正常運轉(zhuǎn)，就會主動削減人員公用支出，必要時甚至采取裁員措施。這樣就能形成公務(wù)員能進能出的靈活機制。避免出現(xiàn)人員編制只加不減，基本支出逐年攀升的弊端。最終形成“以資金控編制”，而非“以編制逼資金”的約束模式。

3. 鼓勵部門自主節(jié)約行政開支。在“基本—項目”管理模式下，為適應(yīng)定額管理，政府支出被人為地劃分過細(xì)，基本支出分為人員支出和公用支出，而人員和公用支出又分別被劃分為更細(xì)的類別。預(yù)算執(zhí)行中的條條框框太多，基本支出定額結(jié)余，會被單位想方設(shè)法按花掉；基本支出定額不足，則必然申請追加資金。這樣不利于調(diào)動預(yù)算單位的積極性，實現(xiàn)自主調(diào)劑結(jié)余，節(jié)約行政開支。如實行全項目化以后，在資金總量控制的前提下，預(yù)算單位可以自主選擇最優(yōu)的行政支出使用方式，最大限度地節(jié)約行政開支。

四、 實行財政支出全項目化的政策建議

一是進一步完善部門預(yù)算。部門預(yù)算是全項目化預(yù)算的操作平臺，只有部門預(yù)算的改革引向深入，在內(nèi)容上實現(xiàn)全覆蓋，并分類上實現(xiàn)進一步合理化后，全項目化預(yù)算改革才有展開的條件。在現(xiàn)有部門預(yù)算改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)爭取盡早對所有預(yù)算單位編制部門預(yù)算，并根據(jù)政府部門的職責(zé)分工，進一步劃分部門內(nèi)部的財政支出類別，使得預(yù)算單位承擔(dān)的所有社會公共職能，都能夠在預(yù)算中體現(xiàn)為一定的預(yù)算項目。

二是將基本支出分解到社會事業(yè)項目中去。按照政府部門的內(nèi)部職責(zé)劃分，將現(xiàn)有的崗位盡量分解到各個社會事業(yè)項目中；對于單位首長或行政綜合等崗位，確實無法分解到項目中去的，作為一個“行政支持”項目，單獨予以反映。然后，將崗位對應(yīng)的人員和公用支出，作為基數(shù)一次性分解到社會事業(yè)項目中。今后在安排社會事業(yè)項目時，不再考慮現(xiàn)有的人員編制數(shù)字，而是根據(jù)社會事業(yè)項目本身的績效情況，按照政府總體戰(zhàn)略目標(biāo)來安排項目的預(yù)算。由執(zhí)行項目的預(yù)算單位按照項目獲得資金的情況，自主決定雇傭的行政人員數(shù)量和辦公經(jīng)費使用方式。

三是加強績效預(yù)算管理。按照全項目化以后的部門預(yù)算，實現(xiàn)全覆蓋、無盲區(qū)的績效預(yù)算管理。在預(yù)算安排的環(huán)節(jié)，將項目預(yù)算說明文本作為其績效目標(biāo)。在預(yù)算執(zhí)行的環(huán)節(jié)，通過國庫集中支付、政府采購等技術(shù)手段確保資金封閉運行。在預(yù)算評價的環(huán)節(jié)，以其績效目標(biāo)為準(zhǔn)繩，對其績效結(jié)果進行考評，考核結(jié)果直接作為下一年度預(yù)算安排的依據(jù)，從而達到對預(yù)算項目的“結(jié)果控制”和“出口管理”。

四是給予預(yù)算單位一定的資金分配權(quán)力。全項目化以后，基本支出要么作為單獨的“行政支持”項目，要么作為某個社會事業(yè)項目的子項目，實現(xiàn)了基本支出規(guī)模的總量控制。在這一前提下，不再深究預(yù)算單位對基本支出的使用方式，由預(yù)算單位自行決定公共資源最佳的配置方式。

注釋：

①財政部2010年部門預(yù)算，摘自財政部網(wǎng)站：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/20100 3/t20100331_282318.html

②http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy11/pdf/b udget/treasury.pdf

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作者簡介：陳曉榮，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院博士生，就職于青島市財政局社會保障處。

收稿日期：2010-10-20。