我國地方政府融資平臺的利益演化均衡的理論與實踐探索

摘要：地方政府融資平臺是由各級地方政府出資設立、通過劃撥資產或者以財政補貼、政府擔保作為還款承諾，為地方建設發展籌集資金，用于提供公共產品和準公共產品的企業或事業法人。由于我國特殊的國情，地方政府融資平臺的發展有其歷史必然性，同時，伴隨其發展，各種問題和風險也日益凸顯。文章分析了國內外關于地方政府融資平臺發展的各種理論和實踐探索，提出未來解決這一問題的思考舉措。

關鍵詞：地方政府融資平臺；利益演化均衡；理論實踐探索

地方政府融資平臺是由各級地方政府出資設立、通過劃撥資產或者以財政補貼、政府擔保作為還款承諾，為地方建設發展籌集資金，用于提供公共產品和準公共產品的企業或事業法人（計承江，2010）。

在地方經濟高速發展迫切需要資金而我國法律又不允許地方政府負債的情況下，中央政府、地方政府和銀行三方博弈的均衡態勢就是地方政府建立融資平臺，以其信用舉債進行建設，在某種程度上可以說是一種被“逼出來”的金融創新（李心丹、王冀寧等，2007）。

但是，隨著時間的推移，地方政府融資平臺的問題和風險日益凸顯，據中國銀監會主席劉明康在“2010年銀監會第二次經濟金融形勢分析通報會”上的介紹：至2009年末，我國地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億，同比增長70.4%，離世界公認的警戒線60%已經很接近。截止2009年5月，全國各省、區、直轄市合計設立8 221家投融資平臺公司，其中縣級平臺高達4 907家。而從地方平臺公司貸款債務與地方政府財力對比看，債務率為97.8%，部分城市平臺公司貸款債務率超過200%（朱曉萌，2010）。河南省政府融資平臺平均負債率為50%，鄭州、洛陽等地區市級融資平臺負債率達到70%~95%，有的地方甚至超過100%，明顯超過財務風險警戒線（計承江，2010；巴曙松，2009；蘇陽，2009；唐小梅，2010）。

這種狀況如不加以控制，一旦地方融資平臺的還款來源得不到有效保證，正常營業利潤和投資收益無法還本付息時，融資平臺的資金鏈隨時可能斷裂，甚至可能引發地方財政危機，乃至全國性的金融風險。因此，厘清地方政府融資平臺各利益方的動態演化均衡關系，設計科學的風險控制預警體系，構建有效的市場化運作機制，健全融資平臺的企業化治理模式，對于提升地方政府融資平臺的效率、規避和防范金融風險有著極其重要的理論和現實意義。

一、 地方融資平臺的成因和風險研究

目前國內外的研究主要集中在對于地方政府融資平臺的成因和風險研究方面，由于地區城市化和工業化進程的快速推進，在地方政府財力增長有限和體制法律約束下，催生了地方政府投融資平臺的出現，為地方政府借用銀行資金和資本市場融資，推動地區城市建設和地方經濟的發展（封北麟，2009；Lewis，2003），因此，地方融資平臺是一種歷史的產物。

地方政府融資平臺的發展也出現了以下主要問題：（1）政府融資平臺與市場在投資領域分工不夠明確、范圍界定不清（高堅，2010）；（2）政府融資平臺的信息不透明；（3）地方政府投融資缺乏公共監督；（4）政府融資平臺信貸總量難控制（中國人民銀行湘潭市中心支行課題組，2010；林文順，2010）；（5）政府融資平臺的經營效率比較低，投資回報差；（6）政府融資平臺為銀行等金融機構帶來貸款的流動性風險（李俠，2010；中國人民銀行永川中心支行課題組，2010；沈謙，2010；楊偉、黃亭亭，2010）。此外，還有大量相關研究在此不再一一贅述。

二、地方融資平臺各利益方的動態演化均衡關系研究

地方政府融資平臺的運作實際是中央政府、地方政府與銀行金融機構在經濟發展過程中，利益博弈而產生的暫時均衡狀態，這種均衡是各利益方效用的體現，反映出在既有的外部性約束的政策情境中，各利益方無奈的選擇和創新，其中潛在的金融風險也在不斷積聚。如房光友（2010）用囚徒困境描述了在金融危機背景下，國家實施了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，向地方政府融資平臺公司貸款是銀行的最優選擇，但各銀行的惡性競爭以及信息嚴重不對稱，單個銀行的最優選擇可能是其他銀行的最差結果。如何刻畫在現實條件下各利益方的效用和均衡達成條件的文獻研究不多。

而且，隨著外部環境的改變，以往的政策約束和法律規制可能被打破，尤其是當地方政府債券允許發行、民間資金可以進入地方融資平臺等的新約束條件產生后，既往的均衡會打破，新的利益格局會產生，需要進一步探索各利益方的演化博弈，建立各方新的效用函數模型，發掘各方達成共贏的均衡條件，據此建立地方融資與政策性融資中的風險共擔和風險規避陽光融資機制，把政策性因素和商業性因素，把不同主體的利益訴求，放在一套透明、規范的機制里，最終形成共贏局面（賈康，2010；彭紅麗，2010），但是這種利益的演化均衡如何達成？以及透明的陽光機制如何設計并發展演進？

盡管演化博弈均衡研究在許多管理領域中有了大量的研究成果，但是將演化博弈以及博弈學習機制引入地方政府融資平臺的研究卻十分匱乏，因此，給予了本項目比較廣闊的研究空間。

三、 關于地方融資平臺市場化運作機制研究

1. 研究最多的模式是借鑒國際經驗發行長期國債（賈康、孟艷，2008）和地方政府債券，將隱性債務顯性化（安國俊，2010；王元京、高振華，2010）。中央政府給地方政府債券留有足夠的空間，使其在法律框架下，通過正常的渠道獲得更大的發展。許多學者還研究借鑒國外先進的地方政府債券模式，以指導中國的實踐，如宋立（2005）對比美國和日本的地方政府債券的特點，提出發展地方政府及代理機構債券融資制度。國外的一些研究還表明，地方政府債券不僅應該打破法律障礙，還應該建立制度完善的一級、二級市場（Hildreth Zorn，2005；Saidi， Scacciavillani Prasad，2009），由債券的使用者、發行者和投資者等共同呵護、共同參與，才能保證債券發揮更大的效益（Miyake，2009）。

2. 企業資產證券化模式是增強政府投融資平臺的內生動力的有效途徑，同時還能帶動政府投融資平臺公司上下游企業的發展，激活民間投資，促進宏觀經濟的穩定發展（肖玉香，2010）。

3. “基礎設施貸款公司”也是一種比較新穎的市場化運作模式，它可以在我國“貸款公司”的法律條款許可范圍下經營，可以暫時性突破政策的約束，獲得建設費用（徐麗梅、王貽志，2009）。

4. 公私合作（PPP）模式以及公共設施的私人建造模式也是有效的融資模式，大量的PPP項目被廣泛應用于建筑產業，極大地降低了融資風險（Tang，Shen Cheng，2010），近年來在西班牙出現的公共工程由私人融資建設的方式，也獲得了比較大的成功（Benito，Montesinos Bastida，2008）；PPP模式甚至可以應用于電子政府的建立，在亞洲通過此種融資模式成功地建立了4個電子政府系統（Sharma，2007）。通過建立金融中介利用政府增信技術融資的模式，也可以創新地方政府融資平臺運作模式，而且被其他國家成功地應用（徐麗梅，2010）。

5. 在國內外的實踐中，大型地方融資項目采取的BOT模式和BT取得了很大的成功，在中國具體的國情下，BOT已演變成五種基本類型：BOT方式合作經營、BOT方式合資、外商獨資BOT方式、官方BOT及BOT演變式（Chen Doloi，2008），在我國香港的隧道工程項目以及內地的火電、風電、水電建設項目中，BOT都取得了實際應用，緩解了地方融資平臺的壓力，規避了金融風險（Kumaraswamy Zhang，2001；Qiu Wang，2010；Chen，2009；Zhao etal.，2010；Kang Feng，2009）；我國上市公司中，浦東建設和上海建工成功地應用BT模式開展了基礎設施建設的融資。

6. 各類融資模式的綜合應用及歸納，如王鐵軍（2006）探索與研究了適合中國地方政府融資的22種模式，把這22種模式分為四種類型。第一類為債權融資的11種模式；第二類為股權融資的4種模式；第三類為項目融資的4種模式；第四類為資源融資模式的3種模式。波蘭政府融資平臺采用了自有資金、政府優惠貸款、商業銀行貸款和發行市政債券融資相結合的方式（張陸偉，2007）。還有學者研究建議采取組合融資措施（肖耿、李金迎、王洋，2009）和公司化運作（凌華、唐弟良、顧軍），提高政府融資平臺的效率。

四、 關于地方融資平臺風險控制預警體系研究

面對地方政府融資平臺出現的種種問題和風險，許多有識之士提出要關注其引發的宏觀和微觀風險（劉煜輝，2010），改革與完善現有的地方政府融資平臺管理的體制和機制，出臺行之有效的投融資政策和措施，適時調整地方投融資管理的方式和方法，努力搭建快捷、高效、安全的投融資指標體系，切實提高地方政府投融資效益（馬海濤，鄧鴻志、任文，2010），進行地方政府融資平臺作規范性的框架研究設計，探討融資平臺的設計目標、設計原則、平臺的功能定位與依托主體、平臺的運作模式以及平臺的風險監控等（段曉梅、劉紅，2009）。

針對地方融資平臺預算軟約束、監管缺位和后續發展乏力等問題，一些學者呼吁建立地方政府融資平臺的融資約束機制（魏國雄，2009），建立持續資源注入機制，挖掘內部可經營資源，拓寬融資渠道，加大政策支持力度（牛建鋒、武根啟，2009），實施債權人對融資平臺的信用評級（郭勵弘，2009），開展政府融資平臺的規范化、透明化管理（李燕，2009）等舉措，強化地方政府融資平臺的自我約束、自我完善及外部性約束監管體系，此外，王勇、何國華（2007），劉峰（2007）、王曉雪（2009）、李晨輝，鄭志元（2010）、浦強、周茂田（2010）均從不同角度探討了如何規范化政府融資平臺，借鑒國際先進的風險控制預警體系，規避金融風險的相關對策。

綜上所述，雖然國內外對于我國地方政府融資平臺進行了大量的研究，但是，地方融資平臺運作管理過程中各利益方是如何博弈？如何達成均衡態勢？以及隨著內外部約束條件的改變，各方利益博弈如何演進？如何達成和諧共贏的新均衡態勢，實現融資平臺的效率提升，有效規避和防范金融風險？地方政府融資平臺風控預警指標體系如何構建？如何從大量的市場化運作模式中探索出適宜中國國情的、具有典型意義的市場化模式，加以總結推廣？如何建立地方政府融資平臺的現代企業制度？這些關鍵問題尚需要進行更加深入研究，并形成可操作的具體規制措施應用于實踐中。

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基金項目：2010年教育部人文社會科學研究一般項目“中小企業信用制度和信用擔保機構評級的路徑演化及規制創新研究”；2009年江蘇省社會科學基金“中小企業融資困難研究”（編號：09EYB010）；2009年南京工業大學教改課題“基于校企互動的金貿類‘三創’型人才培養平臺構建”和科技部專項課題“南京深化科技體制改革綜合研究”（國科發財[2009]647號）的子課題“服務于南京技術創新的科技公共服務體系建設研究”資助。

作者簡介：王冀寧，南京工業大學經濟與管理學院院長助理、教授、中國社科院經濟研究所博士后、南京大學博士后。

收稿日期：2010-10-26。