關于我國農村土地流轉問題的思考

摘要:對于農村土地流轉，黨的十七屆三中全會和2009年中央1號文件專門出臺了政策:加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。促進農村土地承包經營權流轉是完善和發展農村家庭聯產承包經營制度的一項重要措施。文章根據當前土地流轉的現狀，分析制約土地流轉的因素，并提出了相應的解決措施。

關鍵詞:土地承包經營權;流轉現狀;對策措施

一、 農村土地流轉的基本內涵

農村土地流轉，即在土地承包權不變的基礎上，農戶把自己承包村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉給第三方經營。本質上是農戶對所擁有的集體土地承包經營權的交易。從法律角度來理解，根據《農村土地承包法》和《物權法》有關規定，并結合民法理論分析，對土地承包經營權流轉內涵的客觀界定，“土地承包經營權流轉”，是指在農村土地承包中的物權性質土地承包經營權有效存在前提條件下，在不改變農村土地所有權權屬性質和主體種類與農業用途的基礎上，土地承包經營權人(即流出方)依法將該物權性質土地承包經營權或者從該物權性質土地承包經營權中分離出來的部分權能移轉給他人(即流進方)的行為。從農學角度講，土地流轉是地權中使用權的流轉，不是土地所有權的流轉。只有這一內涵界定明確，才能保證各種交易行為合法且無所障礙，從而實現產權主體的基本利益，即農民的利益。

二、 土地流轉的現狀

1. 流轉數量和規模逐步增長。農村土地承包經營權流轉自20世紀80年代初開始出現，并逐步從沿海向內地擴展，在較長時期內流轉的規模是穩定的，一般占家庭承包耕地面積的4.5%左右。近幾年呈加快趨勢，截至2007年末，全國農村土地承包經營權流轉總面積達6 372萬畝，比2006年增長14.8%，占家庭承包耕地總面積5.2%。特別是2008年以來，土地承包經營權流轉明顯加快，截至8月底統計，各地上報的土地承包經營權流轉面積已達到1.06億畝，比上年增長66%;占承包耕地總面積的8.7%，比上年提高了3.5個百分點。

2. 流轉形式以轉包出租為主。2007年各類流轉形式占總流轉面積的比重為:轉包和出租占78%;轉讓占8.3%;入股占3.8%;互換占4.5%;其他形式占5.4%。2003年~2007年，轉包和出租形式所占比重上升了10.6個百分點。

3. 流轉主體呈多元化趨勢。在農戶之間流轉的基礎上，近些年一些工商企業、農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織等進入農業經營，參與流轉的主體日益多元化。據調查縣統計，目前農村土地在農戶之間流轉占流轉總面積63.9%，受讓方為企業等其他主體的占36.1%。

4. 流轉規模與收入水平和勞動力變化密切相關。2007年，東、中、西部地區流轉面積占總承包面積的比重分別為5.88%、4.77%和5.33%;其中東部地區有5 0%的省(直轄市)流轉比重高于全國平均水平，高出1倍以上的有5個省(直轄市)。農村勞動力轉移較多的地區流轉比重較高，如重慶市和四川省，農村外出勞動力占其農村勞動力總數48.8%和44.6% ， 其比重分別高于全國平均水平(33.5%)15.3和11.1個百分點;流轉面積占總承包面積的比重分別達到15.9%和11.6%，其比重分別高出全國平均水平(5.2%)2倍和1.23倍。

從目前流轉情況看，總體健康平穩。隨著農村人口逐步轉移和現代農業建設不斷推進，流轉呈逐步發展趨勢。但受農村人口大量穩定轉移和農村社會保障體系建設的制約，目前大多數農村還不具備大規模流轉的條件，流轉市場的培育、規模經營的發展是一個漸進的過程。

三、制約農村土地流轉的主要因素

1. 有關土地流轉的法律、法規不完善，制度建設嚴重滯后。我國農村土地產權關系不明晰成為土地土地流轉的一個重要制度障礙。我國規定農村土地屬于集體所有，但這個集體到底是鄉(鎮)村還是組，有關法規并沒有明文規定。造成土地所有權虛置，農戶承包權受到侵犯。并且關于農村土地流轉，我國現有法律諸多規定都過于籠統，不夠具體，缺乏可操作性，流轉雙方缺乏強有力的法律保障，阻礙農地流轉的順利進行。

2. 農村土地流轉管理不規范，機制不健全。目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態，以口頭協議形式進行，口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，交易行為不規范，土地流轉交易糾紛增多。而且口頭協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

另一方面，土地流動機制不健全，渠道不暢，范圍窄。缺乏信息中介，土地供求信息不暢。有地的農戶不知誰要，要地的農戶不知誰有，導致土地難以流轉。而土地交易運作程序相當復雜，特別是土地使用權流動涉及到多個主體，要求有完善的中介服務機構為之服務，如果由農戶漫無目的尋找轉讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉速度。

3. 農村社會保障機制不健全，制約了農地的流轉。土地對于廣大農民來說， 是衣食之源， 生存之本，土地具有社會保障和就業功能。當前，在我國農村社會保障機制尚未形成，絕大多數農民仍把土地視為“活命田”、“保險田”，認為有了土地，生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以回來種田，心里踏實。可以說對大部分的農民來說，土地還是安身立命之本。理性的農民還不敢隨便將田土進行轉讓。

另外，在目前二元社會結構下，農民在城市打工，卻很難融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外。因此，農民始終惦戀土地，將來還依靠土地養老。所以沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離土的安全感和適應市場風險的能力，農村土地流轉進程也會嚴重受阻。

4. 農業勞動力進入城市的諸多障礙和非農收入的不穩定影響了農地流轉。農民的文化素質和非農勞動技能缺乏，要實現在城市長期穩定的就業具有一定的困難。加之各種顯性和隱性壁壘的制約，農民無法與城市居民擁有平等的就業機會，農民工的職業選擇具有隨機性和不穩定性。城市生活的不穩定性和風險性使進城農民不得不保有土地作為基本的社會保障手段和最后的退路。非農收入的不穩定性，使農民無法形成穩定的收入預期，使農民難以徹底離開土地。

5. 農業風險大、土地經營收益不高導致了農民不樂意將田土進行流轉。農業生產受外界環境影響比較大，自然因素是影響農業投入產出關系的決定性因素，自然風險較大。同時，農產品需求彈性小，供給彈性相對較大，使農產品價格很容易波動，農業的市場風險較大。由于受信息、技術和市場等多種因素的制約，土地經營效益低下，導致了土地對潛在需求者的吸引力不高，需求者并不是很多。從而導致田地流轉過程中的收益低下，影響了土地承包者將田地流轉出去的積極性。

四、 促進農村土地流轉的對策措施

1. 制定相關法律法規，促進農村土地流轉依法進行。修改相關的法律，對不適應土地流轉發展要求的條款進行修訂，制定專門的法律、法規，對流轉的辦法、程序、合同關系的變更、相關的制約等做出明確具體的規定，保障流轉雙方的合法權益。與此同時，逐步完善和強化土地流轉的執法監督機制。加大監管力度，加強監督檢查，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究。對侵害農民合法土地權益的行為要依法查處，切實維護法律的權威性和嚴肅性。

2. 建立完善的土地流轉機制，規范管理，促進土地流轉有效有序進行。

(1)加快建立中介組織為土地流轉提供服務。中介組織將收集到的土地供求信息通過報紙、電視、互聯網等媒價向社會發布，牽線搭橋。這些中介組織不僅提供土地市場的信息，還提供咨詢、預測、估價、評級等服務，使服務專業化、社會化。要大膽創新，積極探索農戶自愿聯合流轉、農戶委托流轉、土地股份合作社等多種流轉形式，大力引導各類組織和個人參與土地流轉，促進土地流轉主體多元化。通過暢通流轉信息，拓展服務范圍，搞好土地流轉信息項目的對接，提高簽訂項目的數量和質量，推進農村承包土地向市場化運作方向發展。

(2)規范管理。土地流轉涉及土地所有者、土地經營者、中介組織等多方面的利益，流轉必須按規范的操作程序進行。各級農經部門要切實肩負起農地流轉管理的責任，及時發現新情況、研究新情況、解決新問題，制定農地流轉的管理制度和監督措施。土地流轉關系確立后，流轉雙方要簽訂流轉合同，明確流轉的形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等。對土地的用途、項目、面積、價格等進行規范化管理，對土地流轉過程實行監管。有關部門要加強對農村土地承包及流轉糾紛調處和仲裁工作，依法解決農村土地承包及流轉工作中出現的各種問題和矛盾，維護農村社會穩定。切實加強土地流轉收益分配的管理，進一步健全和完善農村土地流轉收益的民主理財制度，依法保護農民利益。

(3)加強對土地的宏觀管理。嚴格把關土地流轉后的經營內容，及時監控流轉土地的經營情況，不準改變流轉耕地的農業用途。穩定農地數量，提高土地質量，實現農村土地的可持續利用。杜絕借土地流轉之機，吞食耕地的現象。

3. 建立農村社會保障制度，弱化農村土地社會保障功能。由于目前土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠。所以，促進土地流轉，就要積極而穩定地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度，包括養老、醫療、生育、傷殘等保障。對于外出打工的農民，國家要制定統一的、非歧視的勞動就業制度，把農民工納入全社會的社會保障體系。農民工和雇主簽定勞動合同時，國家應強制規定就業單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統籌費。讓打工農民擺脫依戀土地的心理，有了良好的社會保障制度，農民對土地的依賴性才會降低，土地的流轉才會加快。

4. 加快農村勞動力向非農產業轉移。土地流轉前提和關鍵是農村勞動力的轉移。如果農村勞動力沒有轉移而片面地強調土地的規模經營，會使相當多的農民因失去土地而陷入困境，容易引發農村的社會動蕩。只有人“動”了，“動地”才能順理成章，水到渠成。要采取技能培訓、提供信息、牽線搭橋、引導服務等多種措施輸出農村勞動力，放手發展農村二、三產業和個體私營經濟，轉移農村勞動力。鼓勵有能力的農村勞動力進城務工、經商、辦企業。保障進城就業農民的合法權益，使農民進城方便，就業方便，務工經商有利可圖，這樣農民能安心離開農田。加強勞動力市場信息服務和勞動保障管理服務，堅決清理和取消針對農民進城就業的不合理規定，依法保障進城就業農民的各項權益。取消不利于農村勞動力轉移的各種限制，放寬農民進城就業和定居條件，鼓勵農民進城安家落戶。(下轉第107頁)

5. 建立政策扶持機制，推動農業產業化經營，提高土地流轉收益。

(1)加大資金扶持力度。財政每年要在支農資金中安排一定額度，用于鼓勵農村承包土地流轉，壯大規模經營主體，培育重點產業和發展龍頭企業。要通過建立財政扶持機制，推動財政支農資金向優勢區域和主導產業整合，集中打造優勢產業，提高資金使用效率。對于全部轉出土地的農戶給予一定的補助，扶持其進城務工創業;對于引導農戶流轉土地較多、增收效果顯著的鄉鎮和行政村給予適當獎勵。金融部門應加強對規模經營主體的支持和服務，要把參與土地流轉，實行規模經營的龍頭企業、種植大戶、農民專業合作社和農業企業納入服務范圍。

(2)加大農業項目實施力度。對于通過采取土地流轉合作方式集中農戶土地進行規模化、集約化經營的，要結合農業項目的實施不斷增加農業基礎設施投入，要從扶持資金、稅收政策、技術指導等方面給予傾斜，降低農業經營風險，進一步提高農業經濟效益。

(3)加大農業招商引資力度。用大項目和農業產業化龍頭企業帶動土地規?；洜I。對依托農業企業和合作社組織，符合農業產業發展方向和產業扶持政策的土地流轉給予政策扶持。

總之，土地流轉關系到廣大農民的切身利益和農村改革、發展、穩定大局，要深入調查研究，統籌規劃，分類指導，結合當地實際，制訂具體的指導意見和辦法。注意總結經驗，不斷完善提高。一要充分尊重農民的意愿，確保農民利益。土地流轉收益必須歸農戶所有，村社集體或其他任何組織不得從中截留、扣繳，切實保護農民的合法權益。二要保證流轉的土地得到綜合利用和有效開發，防止以新農村建設和城鄉統籌為名，搞“圈地運動”，造成新的土地閑置和浪費。三要加強生態環境保護。環境保護及有關職能部門應切實加強對流轉土地的環保監管。流轉后的土地，無論作何用途，不得污染當地農業生態環境和人居環境。

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作者簡介:張麗琴，中央財經大學經濟學院博士生;曾憲鵬，就職于河北廊坊市政府。

收稿日期:2009-12-20。