試論轉型期我國社會管理創新的若干問題

［摘要］轉型期的社會管理較之其他時期有自身的特殊性。計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程，不僅需要政治體制相應變革，同時也需要社會管理創新同步跟進。本文在分析我國目前社會管理現狀、問題、障礙的基礎上，提出解決對策。

［關鍵詞］轉型期；社會管理；創新

［中圖分類號］Ｄ６０［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１０）１２－００５３－０３

當前，我國正處在“社會轉型”的特殊歷史時期，我們的國家正在經歷著偉大的變革。計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程，不僅需要政治體制相應變革，同時也需要社會管理創新同步跟進。而綜觀中國目前社會管理之現狀，其新舊社會矛盾突顯交織，社會風險不斷增大，這與社會管理模式的滯后有著重要的關系。轉型期的社會管理問題正面臨著巨大的挑戰，亟須改革創新。

一、轉型期我國社會管理創新是特殊時期的新課題

應該說“社會管理”并不是一個新概念，甚或是一個新問題。因為自從國家產生以來便有了社會管理，只不過是由于社會性質、社會結構不同，其管理的主體和模式不盡相同。本文所提出的轉型期我國社會管理創新的命題，是由于我國目前正處于一個特殊的歷史轉型期，這一時期的社會管理既不同于以往計劃經濟體制下的社會管理，同時也不同于成熟的市場經濟體制下的社會管理，而是有著中國特色的、不完全成熟的特征的社會管理，因此這里我們稱之為“轉型期的社會管理”。

對于“社會轉型期”的含義，專家學者下過許多定義，我們較認同的觀點：一是指社會形態從傳統社會向現代社會的變化，其中包括從農業社會向工業社會、從專制社會向民主法制社會、從封閉社會向開放型社會及人民由臣民轉向公民的歷史變遷。二是指經濟體制從計劃經濟和自然經濟形態向市場經濟的轉變。三是指發展模式從單一的、粗放的發展向多維的、集約的科學發展的轉變。［１］在此時期無疑包括利益調整、體制機制轉軌和社會結構轉換，與此同時也必然伴隨著人們思維方式、行為方式、生活方式、相互關系和價值體系的變化。

轉型期的社會管理究竟應該具備怎樣的特征呢？我們認為，一是社會管理主體應該多元化，即改變過去那種只有政府是唯一管理主體，管理方式主要表現為政府履行職權的狀況，由政府、社會組織，甚至公民共同成為社會管理的主體；二是管理方式應該多樣化，即改變過去忽視其他社會力量在管理中的作用狀況，使一切可以發揮社會管理的形式和手段都可以成為社會管理方式。這里，大到政治的、經濟的、法律的、文化的、公共服務的；小到社會組織和群團自發形成、倡導、開展的各項具有社會管理性質的活動方式都可以成為新的社會管理方式。三是社會管理應該是一個動態的過程，需要與時俱進，不斷創新。因為，社會結構的大變化，利益關系的大調整，信息時代的大背景等等，都需要新的社會管理主體，創新新的管理方式來實現或完善。而陳舊過時的社會管理方式只能拖現代化的后腿。

鑒于以上特征，轉型期社會管理的主要任務，應該是國家通過制定一系列社會政策和法規，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會管理結構，調整各類社會群體的利益關系，回應社會訴求，化解或緩沖社會矛盾，維護社會公正、秩序和穩定，促進經濟社會協調發展。轉型期社會管理應該遵循的主要原則是：在政治領域中，要求權力的授予和運行代表人民的意愿，符合民主程序，權力監督制約完備有效；在經濟領域中，企業、市場和政府的功能定位準確，運行方式符合法律法規和市場規則；在思想文化領域中，要正確處理主流文化與文化多元化之間的關系；在社會生活領域中，要堅持社會主義道德規范和個人自由的統一。如此，才能適應這一特殊時期的特殊需要，使社會管理跟上時代發展的腳步。

二、轉型期我國社會管理的現狀及問題

轉型時期我國社會管理創新的任務應該是艱巨而復雜的，這主要源于經濟結構調整所帶來的社會結構大變動。具體表現在：

（一）社會管理范圍不斷擴大

首先，新興行業增多。隨著我國市場經濟日漸成熟，經濟結構和社會分工越來越細，各類市場特別是新興市場迅猛發展，門類繁多。其中，以餐飲、娛樂為龍頭的第三產業空前發展，信息、咨詢、計算機等新型應用服務行業應運而生，伴隨著互聯網產業及服務外相化程度的不斷提高，大量“電子毒品”乘虛而入；生活服務場所迅速增多，表現形式不斷“翻新”，花樣層出不窮。開放的政治和社會環境，使西方社會的價值觀、人生觀、社會道德標準等強烈地沖擊和影響著國人的思想意識和行為方式，人們的思想浮躁，行為呈現出明顯的獨立性、選擇性、多邊性、差異性，導致影響社會治安的不確定因素增多、政法機關社會管理的對象、內容、范圍不斷擴大。

其次，“社會人”增多，流動性增大。在競爭日益激烈、貧富差距日漸拉大、高檔消費生活的影響和刺激下，一些人心理失衡，行為失范，甚至鋌而走險，進行以侵財為目的的犯罪活動。伴隨社會結構的調整，農村勞動力不斷涌入城市，在城市無法提供更多就業機會的情況下，一些人便萌生了犯罪的動機，進行違法犯罪活動。伴隨著國企深化改革帶來的用工制度的改革，原有的國企職工或提前退休、退養在家，或下崗失業、自謀出路，社會上顯形失業和隱性失業者不斷攀升，一些下崗人員在就業無門、生活艱難的情況下，便“拿起鐮刀和斧頭”進行違法犯罪活動。

再次，社會管理滯后，社會秩序治安化。隨著經濟社會的發展，新生事物層出不窮，一方面需要政府管理領域不斷擴大；另一方面，需要政府轉變職能，對行政管理對象、手段、方法進行調整，取消一些行業、場所的審批。在此情況下，由于立法滯后、職責不清等因素，造成管理缺失、斷檔，管理措施跟不上，導致一些行業、場所秩序混亂，問題得不到及時解決，由此轉化為治安問題。社會治安出現紛繁復雜的趨勢。

（二）社會管理難度不斷增大

第一，化解社會矛盾的難度加大。各項改革的縱深推進，必然在更深層次上觸及利益機制。而伴隨著利益格局的調整，利益機制的重建，又會給社會穩定帶來更多更為復雜的情況，諸如各種社會矛盾匯集并相互交織、相互作用，客觀上使政法機關化解社會矛盾、處置群體性事件的難度不斷加大。

第二，人口管理的難度加大。隨著大量的“單位人”變成“社會人”、“農村人”變成“城里人”，使城市中的自由人、農村進城務工、待工的人員迅猛增加。過去社區（責任區）民警既便捷又行之有效的管理辦法即通過單位或者組織了解掌握居民、住戶現實表現和有關違法犯罪傾向等問題，或是通過單位和組織進行一些有關的工作等一整套社會控制機制日漸失靈，人口的日益擴大化和復雜化，使政法機關對實有人口的管理難度不斷加大。

第三，預防、打擊犯罪的難度加大。隨著人流、物流、資金流、信息流的加大，一方面誘發、滋生違法犯罪的消極因素不斷增加，有些方面還有進一步蔓延的趨勢；另一方面，當前整個社會的防范管理機制相對薄弱，為違法犯罪提供了大量的可乘之機。此外，犯罪智能化、組織化明顯提高，新型犯罪增多，犯罪問題日益復雜，這些都為政法機關防范控制、查案偵破增大了難度。

第四，內保、交通、出入境管理難度加大。伴隨著非公有制企業、外資企業迅猛增加，內保工作遇到了很多不同于國有企業保衛工作的新情況、新問題，義務性保衛工作機制落實難度大；轎車大量進入家庭，無處停車、亂停亂放現象增多；城市交通更加擁擠，交通管理、預防盜竊機動車犯罪等的難度增大。

當前我國的社會管理，概括起來主要有七方面的問題：一是大量與公民相關的社會公共事務要由社會各種組織來承擔。但由于社會組織的不健全、社會功能的不完善，許多公民的各種公益性的需求并不能得到全面滿足。二是大批社會團體發展發育還不很健全，法制還不完善，社會中介組織尚未真正成為政府職能轉移的載體，大量民間組織的作用尚未得到充分發揮，管理上也確實存在一些問題。三是社會發展與政府社會服務滯后于經濟市場化和全球化的進程，如社會保障體系和社會管理制度還不夠健全。四是社會組織形態和社會階層結構發生重大變化，特別是以非公有制為代表的新生社會組織迅速成長，而政府的社會管理方式尚不能適應這種變化。五是社會管理體制改革滯后，社會資本的開發利用不足，社會的自我組織能力不強。六是社會主體權限不清、職責不明、權利和義務脫節，少數管理者不具備主體資格。七是監督體制薄弱或者缺失，致使失職、瀆職、濫用權力的現象得不到有效遏制。總體來看，轉型時期的社會管理模式還不能跟上時代發展的步伐，有諸多問題亟待探索、亟待解決，其中許多是沒有現成經驗可以效仿的，這是我們社會管理需要創新的基本前提。

三、轉型期我國社會管理創新的主要障礙

（一）兩種體制下的社會管理理念尚未在磨合中實現有效轉換

我國是一個封建思想、文化、觀念積淀深厚的國家，人治、特權、官本位的傳統影響根深蒂固，人民群眾對政府的依賴有很深的歷史根源。數千年的封建集權制度與國家同構的文化積淀，扼殺了人民群眾的主體意識，使人民群眾養成了“民以順為本”，官為民之父母的依賴心理與習慣。新中國成立后，人民當家做了主人，政府以代表人民利益為宗旨，從根本上改變了官民關系。但計劃經濟體制下政府包攬一切的做法，使原來歷史積淀下來的順民心態與習性在新的歷史條件下得以彰顯。表現在社會管理上，長期以來一直是政府在“管理”人民，而管理者卻不受“管理”；政府有規制民眾的權力，而政府卻得不到有效規制。而社會轉型最實質性的變化在于：“原本用在對付社會和民眾的法律及司法結構，不僅可以用在而且應重點用在對付政府及其官員上；長期以來一直主要用于規范民眾的法律和司法結構，不僅可以而且應重點用在規范政府及其官員的行為。”［２］然而，這種實質性的轉換在現實中很難完成。從管理人民到在管理人民的同時也管理自己，從規制人民到在規制人民的同時也規制自己，這其中需要解決的問題很多，但觀念的先行是必須的，不但政府的觀念要改變，群眾的觀念也要改變。因此，政府在這個轉變中具有雙重的任務，既要轉變自己的觀念，也要幫助人民群眾轉變觀念。實現從代替人民當家作主轉變為輔助和促進人民自己當家作主，這是一個需要相當長時間的努力才能實現的歷史過程。

（二）兩種體制下的社會管理模式尚未在磨合中實現有效對接

目前，社會管理主體的多元化，已經成為一種世界性趨勢。正如有學者指出：“我們生活在一個權力分享的世界里。在這個世界里，政府組織、準政府組織、非營利組織、私人組織共同參與政策的制定和政策的執行。”［３］社會管理不再是政府的專利。非政府組織和各種社會組織都會成為社會管理的主體。應該說，我們已經漸漸地走出了計劃經濟的時代，但我們仍然處在“計劃政治”的氛圍中。在政治領域，大多數人還在堅信政府是社會的管理者，而對非政府組織的重要作用缺乏了解和信任。但伴隨著社會的轉型，政府職能轉變以及企事業單位社會職能的剝離，大量公共事務逐步由各種社會組織承擔是一種必然的趨勢。近年來，社會組織在中國發展迅速，截至２００９年底，全國共有４１萬個社會組織，職工人數近４７６萬人，作為替代政府和企業調控與管理不足的第三大力量，社會組織對經濟社會發展和促進社會和諧穩定的重要作用已經越來越凸現。但是，在中國特殊的國情下，政府作為最具有權威的公共機構，在社會管理中仍然發揮著主導性作用。政府手中仍然掌握著大量的、其他社會機構無法掌握的公共資源。其管理范圍涵蓋社會生活的方方面面，其權力觸角遍及社會生活的各個角落。政府作為公權力象征和最大擁有者對公民權利有極大的威脅。這是社會管理權與其他權力相比，具有主動性、強制性和裁量性等特點所決定的。而且政府行為對社會生活起著規范、導向的作用，政府的失職、瀆職極易對公民、法人或者組織的合法權益造成不利影響甚至損害，并可能膨脹為恣意妄為的權杖，其負面效應很可能造成嚴重的社會問題。上述問題表明：兩種體制下的社會管理模式還需要一段時間的融合和對接。

四、社會管理創新的對策

（一）明晰界定政府社會管理職能范圍

新中國成立后，搞了幾十年計劃經濟的國家，盡管改革開放以來，我國政府以建設精簡的、協調的、規范的、高效的、透明的、服務的政府為目標，以轉變政府職能為重點，先后進行６次機構改革，但是，大政府小社會仍然是中國社會的一大特點。一是政府在社會生活中處于主導地位，在社會管理中承擔著重要角色，政府的管理范圍涵蓋社會生活的方方面面，對公民和社會組織的權利影響巨大。政府作為公權力的象征是有可能侵犯公民和社會組織權利的最大威脅。二是政府的行為對公民和社會組織具有引領和示范作用。因此，從構建社會主義和諧社會的高度出發，實現社會管理多元化體制機制的創新，必須重新理順并整合政府和社會組織的關系。依法嚴格界定政府對社會管理的范圍，即“凡是公民、法人和其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調節的、行業組織和中介機構能夠自律管理的”，［４］政府應堅決退出。規范政府的管理行為，首先要轉變政府觀念，即從大政府到小政府、從全能政府到有限政府、從包打天下到分打天下的轉變，這是我國當下推進社會管理多元化體制機制創新的前提和頭等大事。

（二）完善社會組織的管理功能

伴隨著中國改革開放的深入和加入世貿組織后過度保護期的結束，我國經濟的市場化程度進一步的提高，與市場經濟相伴而生的社會組織亦得到了迅速發展。社會組織在發展過程中也面臨許多問題需要解決。例如，社會組織可以就哪些事項制定自治規則，自治規則和法律的關系如何？自治規則具有什么樣的法律效力，如何保障其實施？社會組織的管理經費從何而來，如何保障？對社會組織如何管理和監督？等等。筆者認為，要實現社會管理多元化體制機制的創新，首先要對社會組織依法規制。一是明確社會組織的法律地位。社會組織雖然有別于行政機關，但它從事的公共管理卻具有公法性質，應遵循公法規則，由通過國家立法，確認其公共管理資格。二是明確社會組織的管理范圍。社會組織的管理范圍直接涉及政府和社會的分工，必須詳盡梳理。如在經濟領域，哪些公共事項由政府管理，哪些事項可由行業組織自主管理？在發達國家，經濟領域的諸多事項，如行業發展規劃、技術改造、市場準入、信息提供、違規處置、名優評選等等均由行業組織完成。三是明確社會組織的管理手段。可以采取哪些手段進行管理，直接關系社會管理的成效。實踐中通用的是自治規則，但自治規則的效力、實施保障特別是處罰的合法性與否都不明確，急需要立法加以規定。四是明確社會組織的管理程序。社會管理作為公共行政的組成部分，應適用遵循公法規則，其程序要體現民主、公開、公正、理性和高效等價值追求。無論是主要管理人員的產生、自治規則的制定、具體事項的作出等等，其程序都應符合正當性要求并使之法定化。五是明確社會組織的經費來源。沒有基本穩定的經費來源渠道，各類社會組織就很難正常地開展工作。具體說，可根據社會組織性質的不同，確定切實可行的經費的籌集渠道和比例（國家財政撥款、會員交納年費、公共設施使用費等），并通過制度安排來加以確定。六是明確對社會組織的監督和管理。社會組織雖不具有國家強制力的保障，但卻掌握著大量的公共權力和公共資源，對相對人的權益具有重大的影響，因此對其依法監督和管理是必須的。實踐中各類社會組織的差異性很大，需要制定不同法律法規來構建相應的秩序和監管體系。

（三）理順社會管理的共管領域關系

在目前的社會管理領域，有一些政府和社會組織的共管領域，急需通過立法來加以理順。一是對社會流動人口的服務與管理。隨著我國工業化和城市化的迅速推進，大量的農村剩余勞動力進城務工。據相關資料顯示，目前我國的產業工人（３億）中，有１．６億是農民工，如果包括家屬和子女，其人數更巨。他們與城市人口一樣，也有就業、住房、就醫、子女教育等基本民生需求，因此，積極探索政府與社會組織銜接有序的管理機制，盡快創新適應新形勢下流動人口服務與管理的新路子并使之制度化、法治化，是當務之急。二是對社會特殊人群的幫教管理。所謂特殊人群主要是指服刑（含假釋、保外就醫、緩刑、拘役）人員、監外執行人員、刑滿釋放人員、社會閑散人員、輟學青少年和吸毒人員等。對上述高危人群的幫教管理是預防各種違法犯罪和突發極端事件，確保社會穩定的重中之重。應盡快建立公安、司法行政和社會組織（社區）三位一體、常態化、制度化的幫教管控機制和銜接機制，使上述人員更好地融入社會，從根源上化解社會矛盾。三是對社會矛盾和糾紛的調處。我國現階段的社會矛盾，具有社會關系多層次、矛盾主體多元化、利益沖突多領域等特點。人民群眾日益增長的司法需求與司法能力不相適應的矛盾日漸突出。具有中國特色的、源遠流長的人民調解行之有效。實踐證明，以社區（村委會）為單位，充分發揮人民調解員人熟、地熟、情況熟的優勢，用身邊的人解決身邊的事，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等多種辦法，是把社會矛盾（如農村土地征用、城鎮房屋拆遷、環境保護、拖欠農民工工資、企業改組、改制和破產中侵害職工合法權益、教育亂收費、藥品購銷、醫療服務中的不正之風等等）化解在基層、解決在萌芽狀態中最普遍、最靈活、最有序的一種手段。因此，應把行政調解、司法調解和人民調解有機結合起來，構建常態化的、三位一體的調解機制，切實維護人民群眾的合法權益，促進社會和諧穩定。

參考文獻：

［１］鄭佳明．中國社會轉型與價值變遷［Ｊ］．清華大學學報，２０１０，（１）．

［２］倪壽明．人民法院在推進社會管理創新中的職能定位［Ｊ］．人民司法，２０１０，（３）．

［３］吳大英．西方國家政治制度剖析［Ｍ］．經濟管理出版社，１９９６．

［４］王春福．構建和諧社會與完善利益表達機制［Ｊ］．中央黨校學報，２００６．（３）．

責任編輯宋桂祝