應急管理公眾參與機制建設探析

［摘要］在公共危機應急管理過程中，公眾既是應急管理的直接受眾，同時也是至關重要的管理主體。實際上很多公共危機的發生、擴散和加劇，都與公眾自身的安全意識和安全防范能力薄弱有關。為減輕公共危機事件對國家發展、社會和諧的不利影響，必須采取切實有效的措施，從觀念、法制、以及教育、文化等方面加強我國應急管理公眾參與機制的建設。

［關鍵詞］公共危機；應急管理；公眾參與

［中圖分類號］Ｄ６０［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１０）１２－００５０－０３

應急管理的公眾參與是指在政府主導下，將社會公眾的力量動員起來，使其參與到公共危機的防范與治理中來。公眾包括各企業和事業單位、社會團體和其他非政府組織，以及廣大人民群眾。提高公眾的危機意識和危機應對能力，可以在很大程度上減少危機事件爆發的頻率。構建好社會參與機制，可以在危機到來時較好的利用社會資源，拓寬危機預案的社會基礎，提高危機預防的有效性，確保危機應對的公共利益取向，并可減少突發事件可能造成的恐慌，形成沉著應對，團結一致和服從大局的有利局面。提高群眾自救自助的能力，還可以彌補政府危機管理能力的不足，增強社會危機后治理的能力。隨著社會的發展，公眾參與公共危機管理日益重要，加強應急管理的公眾參與機制的研究和建設具有重要的現實意義。

治理理論認為，在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會?熏即各種私人部門和公民自愿性團體?熏后者正在承擔著原先由國家承擔的責任，公眾參與各項公共事務的管理必不可少。從已有的公共危機管理實踐看，減緩或克服危機離不開社會力量的共同參與。在近年國內發生的幾起重大災害性事件中?熏政府作為主導和指揮者，其作用有目共睹，但各項工作和部署的展開和落實僅靠政府是難以實現的，必須依賴全社會的積極配合，這其中體現了公眾參與的巨大作用和價值。由于我國長期以來一直實行自上而下的命令式管理，公眾很少有和政府平等對話的機會，所以在政府治理和決策中很難看到公眾的力量，公眾為謀取社會共同利益而施展和貢獻自己才能的空間則更加有限，在決策權力高度集中的公共危機管理中也是一樣。因而當前應急管理公眾參與機制仍存在著許多問題。主要是：（１）公眾參與的能力和水平較低；（２）公眾參與的組織化程度較差；（３）政府和公眾的溝通不夠。導致上述問題的原因主要在于：（１）政府危機管理部門對公眾參與不夠重視；（２）公眾參與公共危機管理意識還不夠高；（３）公共危機管理中公眾參與缺乏法律支撐；（４）缺少公共危機常規化教育演練；（５）各級預案基本雷同且比較籠統。

由于上述諸多問題的存在，建立和完善公共危機管理公眾參與機制將是個長期艱難的過程，不可能一蹴而就，必須虛心向國外的先進經驗學習，結合實際從細節上一點一滴地做起。

一、增強相關法律及規定的針對性與可操作性

公共危機應急管理的公眾參與機制必須是法制化的。公眾參與的法制化是指將公眾參與危機管理的權利、途徑和法律責任等以法律的形式加以確定，保證公眾參與成為公共危機管理過程中一個必不可少的環節，而不是一種可有可無的隨意性的安排。我國當前尚沒有關于公眾參與公共危機管理的內容、途徑、責任等方面比較明確的專項法律規定。公眾參與法制的缺乏，使得公眾和各種社會組織的參與不被重視，公眾即使有參與的愿望也很難實現。例如，我國的公共危機管理應急預案體系已基本建立，但仍不夠完善，尤其是有關公眾參與的規定與安排，各級、各項預案基本雷同且比較籠統。國務院２００６年１月８日發布的《國家突發公共事件總體應急預案》確立了六項工作原則?熏其中第五項是“快速反應，協同應對。加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設，建立聯動協調制度，充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。”其他各省市、各部門及各專項預案中的關于公眾參與的內容也都大抵如此，至于如何動員、如何參與就沒了下文?熏這些方面都必須盡快加強。

針對相關法律缺失和應急預案中有關公眾參與的規定雷同、籠統的現狀，各地區和部門應結合本地區本部門的實際需要，分析不同類型公共危機的特點，開展具體而細致的調研分析，差異化、細化相關法律和規定，可以修改相應的法律或預案，增加相關的、具體的可操作的規范性內容，也可以補充條文或司法解釋的方式，完善相應的規定。但都應包括以下方面的具體規范：⑴危機狀態下公眾參與指揮決策機構的設置、安排；⑵政府部門平時應如何引導公眾參與公共危機管理；⑶平時應急演練的大眾化、普及化原則及具體實施細則；⑷公眾參與公共危機管理的方式、途徑；⑸公眾參與公共危機管理的范圍、責任。

二、建立健全公共危機管理的事前參與機制

危機救援工作多局限于危機發生之后，其主要原因就在于對危機管理不夠重視，由于危機意識不強，常常會認為危機發生前就動員公眾參與投入太多，或者忙于其他事務而沒有將其列為日常工作重點真正重視起來。復旦大學城市公共安全研究中心主任滕五曉教授在論及此問題時說：“要知道，災后救援比災前防范的成本高１０倍”。汶川地震中，安縣桑棗中學由于平時重視，努力設法加固教學樓并每學期開展一次規范的疏散演習，所以在震災來臨時，全校師生無一人傷亡，這就是一個很好的例子。可惜的是，能夠在事前開展這項工作的組織太少了。

建立健全公共危機管理的事前參與機制要求從政府組織到公民個人，真正從思想上重視危機和應急管理工作，將公共危機管理日常化、常規化、大眾化。中國在這方面應該向美國學習，著眼于長期堅持應對突發事件的策略。中國還應該向日本學習，培養全社會的防災意識。日本消防局專門設有教育科，在中小學課程中設置災難教育的內容，即便是一些小縣城，也常年舉辦防災展覽會，并常年進行面向廣大民眾的防災、救災演習。

三、建立政府與公眾之間的責任共擔機制

在公共危機管理中，不僅政府是義務和責任主體，公眾也應通過特定的介入管理，形成政府、非政府組織、民眾責任共擔的公共危機管理體系。政府的責任是提供法律和協調、指導危機管理，為危機社會提供秩序和法律，市民則在國家公民責任的范圍內參與，這個責任主要是危機中的守法，而不是乘機制造混亂，同時通過非政府組織等渠道組成自救、賑災等臨時機構，擔當一個公民參與公共事務并發揮作用的責任。必須通過立法規范公眾在危機中的責任。在２００３年我國很多地區暴發“非典”疫情，由于沒有明確的責任規范，有的人置國家法律于不顧，四處流動成為病毒的傳染源，有的甚至與醫生發生對抗行為，所以必須明示危機中市民的責任和義務。守法是市民在危機中的首要責任。危機中的市民應成為危機管理體系中的一顆螺絲釘，盡一個公民的責任與義務，與整個政府提供的法律機器一起運轉。危機對社會是一種傷害，但對公眾和法律制度而言卻是一次提升的機會，在危機中可以培養和鞏固法治觀念和人文精神，形成公眾奉獻和團結的精神。

四、強化公共危機教育

公共危機突發時的應急處置水平，檢驗的是一個國家應急機制的日常建設，而民眾參與能力和水平的提高更需要平時的努力。“非典”危機后，我國逐步認識到了公共危機教育的重要性并開展了一些這方面的教育活動，但危機教育和演練大多流于形式，危機教育和演練的內容也過于陳舊，而且總量不多，覆蓋面和效果仍十分有限。據調查，７６％的中國公民沒有受過任何相關的培訓，９４％的受訪者希望接受相關培訓。

政府或危機管理機構平時就應負責任的推廣危機意識和危機常識教育?熏具體開展應有組織地進行。各級各類學校、機關、企事業單位等組織應經常開展危機知識普及講座，組織開展應急演練；沒有固定單位的民眾也要通過社區、村委會等組織開展這些教育和演練。要將其視為日常工作的一個重點，常抓不懈，這些演練和教育應作為公眾的一個“必修課”，要有一定的強制性，缺課的一定要補上才行，必要時可以納入公民道德體系或立法予以保證。如此才能強化民眾的危機參與意識，提高民眾的危機自救和互救能力，在危機來臨時配合政府開展好危機管理工作，將危機的損失盡量降低，繼而轉“危”為“機”。危機教育的重點應著重于培養民眾的危機意識和掌握危機自救、互救知識，危機演練的內容要有針對性，針對各地區各類危機發生的幾率逐次開展，針對發生幾率大的危機的演練開展的頻率要大一些，訓練的目標是使公眾在危機來臨時鎮定、不慌亂，知道如何自救、互救及如何配合危機指揮者的工作。

五、加強應急文化建設

公共危機應急管理不是一時的熱情或在危機發生后才需真正去重視的一項工作。但很多時候一旦危機平復，應急管理工作就會被置于次要的地位，“好了傷疤忘了痛”的情況一再發生。如何才能建立起公共危機管理的長效機制呢？建設應急文化可以幫助我們切實有效地解決這一問題。

所謂應急文化是指全體公眾所共有的對于公共危機的防范意識和參與意識、公眾的危機防范能力及在公共危機中體現出的思維方式和行為方式。文化可以使某些思維方式內化為人們的一種較為穩定的情緒?熏并外在地對人們自身的各種行為起到持續的影響甚至決定作用。“缺乏危機意識就是最大的危機”，應急文化要求市民具有一種公共危機意識，隨時注意可能發生的危險，培育應急文化就是要把這種危機意識滲透到每位民眾的血液中。

怎樣建設應急文化呢？政府主導，媒體推動，民眾參與是應急文化建設的必由之路。公共危機的公共危害性決定了對它的管理只能由政府，也就是公共產品的提供者和管理者才能組織和領導。政府在應急管理中處于核心和領導地位，應發揮主導作用，而這種主導作用的充分發揮依賴于公眾的充分響應。為發揮在政府應急管理中的主導地位，建設應急文化，政府應從以下幾個方面開展相應的工作：⑴完善和突出預案體系中應急文化建設的相關要求，將應急文化建設的要求上升到制度層面，使上上下下都認識到其重要性；⑵培養公眾的危機防范意識和參與意識，宣傳普及應急知識，在公眾中提倡和營造應急文化氛圍；⑶開展應急文化建設活動，并組織公眾廣泛參與，增強公眾的危機自救、互救能力以及危機后的恢復重建能力；⑷培育和發展民間組織，積極推進民間組織參與公共危機管理過程；⑸引導監督媒體，使其成為應急文化建設的推動力量。

六、加強公眾參與應急管理的組織和聯系

１．針對在應急管理中暴露出的公眾參與組織性差的問題，應加強非政府組織建設，促使其在維護社會穩定中發揮更大的作用。一方面，應著眼于現存的群眾組織和人民團體，利用它們比較完善的組織網絡和較強的動員能力，進一步完善其職責范圍。另一方面，對于現有團體難以完成的工作或不能覆蓋的人群，需要新組織一批真正意義上的民間非政府組織。這些團體既可以是由帶有較強官方色彩的非政府組織剝離出來的，也可以是由民間自發成立的，還可以是民主黨派的專家和知識分子組成的專業性服務組織。總之，我們應盡力拓寬非政府組織參與應急處理的渠道，使其相互聯系形成網絡，并在計算機等技術上給予支持，完善信息溝通網絡。

２．發揮媒體在引導公眾參與中的優勢和作用。災難發生后，除了政府能組織動員的救援人員，還有很多人想運用自己的專業知識為災區，為受到心理影響的人們做些事情。遺憾的是，大多數人不知該如何做，通過何種渠道去做這件事。筆者認為，在這個時候媒體應該更好地發揮在引導公眾參與中的優勢和作用。比如制作特別節目安撫人們的情緒，讓大家明白，做好自己的工作就是對災區最大的支持；再比如在救援中需要大量專業人員時，可以通過媒體告知公眾參與的途徑、方式、方法。

總之，公共危機應急管理依賴于社會力量的共同參與。突發危機事件很快會過去，但危機后的恢復和重建離不開公眾廣泛的參與，今后還會不可避免的發生各種原因導致的公共危機，也需要依靠廣大公眾的積極參與。痛定思痛，在妥善做好善后工作的同時，還必須及時總結經驗教訓。為了減輕公共危機事件對社會發展與和諧穩定的不利影響，必須采取切實有效的措施，從觀念、體制以及文化交流與合作等方面對公共危機管理公眾參與機制作出適當調整。

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責任編輯侯琦