“管理效應(yīng)悖論”的消極影響及解決之道

［摘要］官員不作為現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是多方面的，主要是現(xiàn)行制度存在的缺陷和人性中追求個人利益最大化的取向。但筆者認(rèn)為，“管理效應(yīng)悖論”的存在是另一個重要原因。在對其客觀地認(rèn)識、分析的基礎(chǔ)上，針對性地采取解決措施，有助于有效地消除官員不作為現(xiàn)象。

［關(guān)鍵詞］官員不作為；顯性效應(yīng)；隱性效應(yīng)；管理效應(yīng)悖論

［中圖分類號］Ｃ３９［文獻標(biāo)識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１０）１２－００４８－０３

官員“不作為”在行政、司法等公共領(lǐng)域內(nèi)大量和嚴(yán)重地存在著，成為制約政府效率、降低政府威望的一大頑疾，也是腐敗發(fā)生的重要溫床。其具體表現(xiàn)為：不作為（推諉、倦怠、無能）、假作為（造假、作秀等）和濫作為（朝令夕改、好大喜功、揮霍浪費等）。關(guān)于“不作為”現(xiàn)象之所以大量存在的原因，許多論者認(rèn)為是人性中追求利益最大化傾向與現(xiàn)行制度中存在的缺陷并且特別強調(diào)中國當(dāng)前的情況，這些無疑是正確的。但是官員“不作為”在古今中外的公共管理領(lǐng)域中都普遍存在，現(xiàn)實中許多官員往往是在某些時段、某些方面有所作為，在某些時段、某些方面無所作為，純粹不作為的只是少數(shù)。當(dāng)我們遭遇到“不作為”的影響時，我們會覺得其“不作為”，當(dāng)我們感受到其“作為”的影響時，我們會覺得其“有作為”。百姓易感受到其“不作為”的一面，上級易感受到其“作為”的一面。其中的原因是很復(fù)雜的。而本文認(rèn)為，除了從制度和人性層面尋求原因外，“管理效應(yīng)悖論”的存在也是重要的影響因素。

一、管理的“顯性效應(yīng)”與“隱性效應(yīng)”

管理的“效應(yīng)”包括兩方面的內(nèi)涵：其一是管理措施實施后對象的改變程度，是明顯還是微弱，是很快還是漸進，是向好還是向壞；其二是管理活動所獲得的社會認(rèn)同度，這與第一點直接相關(guān)，有較強烈的對應(yīng)性，但也和社會各種評價主體的價值觀念、輿論導(dǎo)向、信息掌握程度、辨別正誤的能力等因素有關(guān)。其中管理過程的參與者的評價特別是上級的評價尤為重要。

管理活動的目的，是采取正確的措施，解決存在的問題，用以維持正常的過程與秩序。在客觀上，任何管理措施的應(yīng)用，都會產(chǎn)生一定程度的結(jié)果，使管理對象發(fā)生一定的改變，并產(chǎn)生出一定的社會評價。即產(chǎn)生出“效應(yīng)”。“效應(yīng)”與管理活動的目的，有一定的重合性，也有一定的非重合性。管理活動所獲得的“社會評價”，原本不是管理活動的目的本身，但卻不可避免地要發(fā)生，并且影響管理者的聲譽和升遷，因而成為管理者必然要考慮的因素，甚至成為其十分重視的因素。為了獲得良好的社會評價，甚至不惜違背價值原則、經(jīng)濟規(guī)律，投入一些本不該支付的人力、物力、財力。

管理活動產(chǎn)生的“效應(yīng)”，依照其程度、時間來區(qū)別，可分為“顯性效應(yīng)”與“隱性效應(yīng)”。前者是指管理對象在短時間內(nèi)發(fā)生了較明顯的改變，并迅速為人們的經(jīng)驗所感知，因而產(chǎn)生明確的社會評價；后者指的是管理對象要經(jīng)過較長時間內(nèi)的磨合，產(chǎn)生緩慢且不易為人所覺察的改變，人們很難憑著經(jīng)驗來感知，并且將之與管理措施的實施直接聯(lián)系起來，因而難以獲得明確的、公認(rèn)的社會評價。

無論是社會公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域的管理，所面臨的問題都是方方面面的，有的短時間內(nèi)可迅速解決，有的需長期努力才能見效。解決這些問題，對于管理對象而言，都是必須的，都具有正面效應(yīng)。但客觀上，“效應(yīng)”的強和弱卻不盡相同，有的是“顯性效應(yīng)”，有的是“隱性效應(yīng)”。有些社會評價強烈，有些社會反響不強烈。雖然管理的目的是解決問題，而獲得“效應(yīng)”只是其附加的結(jié)果，但在委托管理體制中，卻發(fā)生了許多背離管理目的，而刻意追求管理“顯性效應(yīng)”的行為，正常的管理行為發(fā)生了“異化”，脫離了公利性，轉(zhuǎn)為名公實私的活動，這是應(yīng)該深刻思考的。

二、“管理效應(yīng)悖論”

按照常理推論，因管理措施的實施而產(chǎn)生對象的改變和社會的評價，二者之間應(yīng)該是一種正相關(guān)的聯(lián)系，即所采取措施的力度越大，投入的人、財、物力越多，所產(chǎn)生的效應(yīng)就越直接、顯著和積極。但在實際的管理實踐中，卻并非完全如此。為了清楚地闡述問題，可先將管理者要解決的問題分為兩類：一類是當(dāng)前面臨的、需要立即解決的重大問題，其解決的必要性已經(jīng)充分顯示，暴露在外；另一類是處在萌芽狀態(tài)的，或者可能發(fā)生、也可能不會發(fā)生，處于隱蔽的、深層次狀態(tài)的。這些問題解決之后產(chǎn)生的“效應(yīng)”不盡相同。前者可以有明顯的“顯性效應(yīng)”，后者卻只能獲得“隱性效應(yīng)”，在“投入——獲得（效應(yīng)）”之間出現(xiàn)了不對稱現(xiàn)象。這種現(xiàn)象困擾著許多管理者，尤其是對受委托的管理者（包括公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域在內(nèi)）的管理行為產(chǎn)生干擾，更加促使管理者朝著追求“顯性效應(yīng)”，放棄“隱性效應(yīng)”的方向靠攏。

這種“投入——獲得”之間的不對稱現(xiàn)象，筆者將其稱之為“管理效應(yīng)悖論”，其具體解釋為在特定條件下“投入措施”與“產(chǎn)生效應(yīng)”之間的非對稱關(guān)系，包括以下四種形式：

１．如果管理者對將要發(fā)生的問題采取了預(yù)防措施，避免了問題的發(fā)生，但恰因問題沒有發(fā)生，反而無法顯現(xiàn)出預(yù)防措施的效果，以及管理者的能力（相反，問題出現(xiàn)后采取果斷措施解決，更能表現(xiàn)出管理者的能力）。除非是所預(yù)防的是規(guī)律性的、為人們的經(jīng)驗所能感知的問題如防洪、防外敵入侵等。而許多或然性的、隱蔽性的問題，都會產(chǎn)生這種悖論現(xiàn)象。歷史上記載的多是因為各種內(nèi)戰(zhàn)、外戰(zhàn)而產(chǎn)生的名將，卻鮮有因預(yù)防了戰(zhàn)爭的發(fā)生而出名的將軍。醫(yī)治疾病的醫(yī)生要比預(yù)防疾病的醫(yī)生多得多。力挽狂瀾者是人們心目中的英雄，而預(yù)防危機者的貢獻很難得到普遍認(rèn)同。

２．對處于萌芽狀態(tài)的問題的解決，投入應(yīng)該很少。但有時問題處在萌芽狀態(tài)時，因為各方看法不一致，解決的阻力反而增加，解決之后的反響也不明顯（往往是所謂“費力不討好”）。相反，如果問題到了“非解決不可”的嚴(yán)重程度后，上下易達成共識，解決起來迅速，獲得反響強烈。盡管公共成本付出很大，但個人成本可能很少。如當(dāng)下對許多腐敗官員的查處，其貪腐的起始階段，往往被認(rèn)為是“小節(jié)”錯誤，有的被帶病提拔，有的獲得各種榮譽。而至問題積累到嚴(yán)重時，才將其查處。許多群體性沖突，并非是不可預(yù)防的，但往往初期對問題的嚴(yán)重性估計不足，或者認(rèn)識上存在分岐，到矛盾積累爆發(fā)，才得到重視。

３．對于受托管理者來說，對于小問題的解決付出的成本并不小，而對于大問題的解決所付出的成本并不大。所以受托管理者往往對小問題采取推脫態(tài)度。解決問題要付出精力、時間，也要付出資金、行政力量等資源。解決大問題和解決小問題在花費的時間和精力上相差無幾，但要投入的資金、行政力量等資源則相差很大。但受托管理者需要考慮的往往是個人成本，而非委托者的成本。而從獲得效應(yīng)的角度來看，解決大問題顯然要比解決小問題劃算得多。所以，許多受托管理者對小事往往采取回避態(tài)度。

４．可做可不做的事，做了是“應(yīng)該做的，”而不做則是“應(yīng)該不做”的，所以傾向于不做。這個問題涉及的是管理活動的效應(yīng)對誰有利的問題。“可以做可以不做的事”，在問題解決后對于管理對象是應(yīng)該有益的，按照事理來講是管理者應(yīng)該做的。但這些問題的解決，所產(chǎn)生的效應(yīng)卻幾乎沒有，因為其他人會認(rèn)為這些問題是“應(yīng)該做的”，而不會發(fā)生特別的反應(yīng)。如果不做，也不會遭到指責(zé)，因為不做也有理由。所以，許多管理者傾向于回避這樣的問題。我們經(jīng)常遇到的諸如踢皮球、互相推諉等，即是對此類問題的真實寫照。

三、“管理效應(yīng)悖論”對官員行為取向的影響

導(dǎo)致官員不作為的原因固然有很多，如責(zé)任心的缺乏，監(jiān)督不到位，缺乏競爭，尋租腐敗等。“管理效應(yīng)悖論”的存在，亦是其中一個重要的和共性的原因。

１．追求“顯性效應(yīng)”與官員的利益最大化傾向一致。追求利益最大化和回報的最快化是人的本性。對各級官員而言，其利益的最大化是通過職務(wù)的升遷，獲得更多的權(quán)力資源，以及相應(yīng)的地位、待遇、榮譽等。在其灰色的一面，則是通過權(quán)力尋租，獲取超過職務(wù)報酬的經(jīng)濟利益，如受賄、貪贓、賣官等。而要實現(xiàn)其利益的最大化，既需要官員盡職盡責(zé)，履行應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，也要求希冀晉升的官員要付出超常的努力，取得突出成績、業(yè)績、政績。因為社會管理體系的金字塔結(jié)構(gòu)，越往上升遷，其職位數(shù)額越少，機會越小，競爭的激烈程度加劇，晉升的難度增加。無論從盡職責(zé)的層面，還是從政績突出的層面，都需要明顯的管理效應(yīng)來做證明，尤其是要在較短的任期內(nèi)作出突出政績，就必須抓住當(dāng)前急需解決的突出問題。這樣，履行職責(zé)和謀求升遷，就與“管理效應(yīng)”聯(lián)系起來。

２．“管理效應(yīng)悖論”影響官員的行為取向。“管理效應(yīng)悖論”的存在導(dǎo)致官員對某些管理職責(zé)的不當(dāng)放棄和回避。作為受委托的管理者，應(yīng)該對其職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)不分巨細(xì)地認(rèn)真處理，這是其應(yīng)盡的職業(yè)義務(wù)。但事實上，許多官員對其應(yīng)盡的某些職責(zé)自覺或不自覺地回避、放棄，這是我們通常說的“不作為”的重要內(nèi)容。其所放棄的職責(zé)，一般是在對那些存在“管理效應(yīng)悖論”的問題的應(yīng)盡職責(zé)上面。如某些具有或然性的問題的預(yù)防，小問題的解決，可做可不做的事情的責(zé)任承擔(dān)，等等。這些問題的解決，在效應(yīng)的“投入——產(chǎn)出”上具有不對稱性，盡管是在官員的職責(zé)范圍內(nèi)，但其所能產(chǎn)生的效應(yīng)并不顯著，因而對于其利益最大化的獲得影響較小。相當(dāng)多的管理不作為現(xiàn)象屬于這一方面的。

“管理效應(yīng)悖論”的存在也是某些官員“假作為”、“濫作為”的部分原因。官員放棄某些應(yīng)盡職責(zé)，是出于其“效應(yīng)”與“投入”之間的不對稱。那么，反過來，其對“效應(yīng)”的追求，則也會導(dǎo)致其對職務(wù)活動的夸大造假和急功近利等傾向。現(xiàn)實生活中并非總有重大而急迫的問題需要面對，也不是經(jīng)常有重大的發(fā)展機遇。有些官員耐不住寂寞，會人為地制造出一些具有轟動性的政績。如超常規(guī)的發(fā)展速度（指靠投資、重復(fù)建設(shè)支撐，或統(tǒng)計數(shù)字造假取得）、外表輝煌但效益不高的形象工程、與當(dāng)?shù)匦枰蛯嵙Σ环拇箜椖客顿Y，為了完成指標(biāo)而上馬的污染項目，以及地方保護主義，對制假、造假行為的庇護等等。之所以會出現(xiàn)這些行為，相當(dāng)程度上是為了獲取顯性管理效應(yīng)，以博取上級的注意，獲得晉升的機會。

四、消除“管理效應(yīng)悖論”消極影響的途徑

首先，轉(zhuǎn)換政府職能，擴大人民群眾自主管理的范圍。在通常情況下，對管理對象擁有法律所有權(quán)的直接管理者，如私企老板、農(nóng)場場主，往往是管理活動的最大受益者。因此，他們不僅對具“顯性效應(yīng)”的管理活動十分熱心，對具“隱性效應(yīng)”的管理活動也同樣會十分投入，不會因為其表面效應(yīng)差而放棄、回避此類管理活動。而在公共管理領(lǐng)域，各級官員都是受委托管理者，而非直接管理者。在存在“管理效應(yīng)悖論”的情況下，他們往往自覺不自覺地回避一些應(yīng)盡的職責(zé)。在此種情況下，要克服因“管理效應(yīng)悖論”而產(chǎn)生的官員不作為現(xiàn)象，轉(zhuǎn)變政府職能，即縮小政府管理公務(wù)范圍，擴大人民群眾自主管理的范圍。將可以由人民群眾自主管理的事情，都交給人民群眾。政府在保留維持社會正常運轉(zhuǎn)所必須的權(quán)力之后，將許多原有的管理職能轉(zhuǎn)為仲裁和服務(wù)職能。同時，增加群眾團體，非政府組織，如行業(yè)協(xié)會，社區(qū)組織，鄉(xiāng)村自治團體等，擴大群眾直接參政的渠道，從空間上壓縮官員不作為現(xiàn)象，從數(shù)量上減少官員不作為發(fā)生的概率。

其次，變“人治”為主為“法治”為主，加大立法、執(zhí)法、普法的力度，使公共管理轉(zhuǎn)到程序化、法制化軌道上來。在“人治”為主的管理方式中，政策制定、變更以及裁量的隨意性往往很大，使官員職務(wù)活動的隨意性相應(yīng)加大。而且會經(jīng)常由于官員的流動發(fā)生所謂“人去政息”現(xiàn)象。以致許多問題產(chǎn)生以后沒有正常的法定程序持續(xù)解決。這樣，許多官員回避職責(zé)的行為缺乏剛性束縛，可以隨意回避一些問題。而在“法治”的管理方式中，政策的制定、變更、執(zhí)行、裁量都具有一定的剛性約束，政策的持續(xù)性具有法律保障，因而，產(chǎn)生管理隨意性的條件為之減少。不僅管理者對自己的活動有法可依，而且被管理者對管理者的職務(wù)活動也有法可循。這樣，會使許多“不作為”現(xiàn)象在雙方的博弈中被有效制止。管理者因為受各種有效法律的約束，必須要盡其應(yīng)盡的管理職責(zé)。盡管這些職責(zé)不會產(chǎn)生“顯性效應(yīng)”，被管理者因為有了各種法律依據(jù)，會通過投訴等方式，維護自己的權(quán)利，對管理者的瀆職、不作為進行糾正。

第三，改變導(dǎo)致對管理的“顯性效應(yīng)”追求的制度偏差。干部選拔、管理、升遷等制度中存在著一定的偏差是導(dǎo)致官員不作為的重要原因，這一點是許多學(xué)者的共識。現(xiàn)行制度框架中不完善之處在于：缺乏有效的監(jiān)督制約機制，缺乏公開、公正的競爭機制，官員升遷機制不完善，干部績效考核制度存在弊端，等等。所以應(yīng)針對性地采取措施：變以上級監(jiān)督為主的體制為上級監(jiān)督和人民監(jiān)督相結(jié)合、同體監(jiān)督和異體監(jiān)督相結(jié)合，減少監(jiān)督的盲區(qū)；變以上級考核任命為主的干部選拔制度為以人民選舉為主，引進競爭機制，使各級官員增強向人民負(fù)責(zé)的意識和緊迫感。科學(xué)制定干部績效考核制度，規(guī)制官員行為。

第四，采用年功工資制，解決晉升途徑過窄問題。對盡職盡責(zé)、全心全意為管理對象服務(wù)的干部，除正常的職務(wù)晉升途徑外，還應(yīng)采取“年功制”工資制度，以求緩解職務(wù)晉升途徑過窄而產(chǎn)生的“惡性競爭”問題。只要他們沒有受到職責(zé)上的指摘而能持續(xù)保留職位，那么，其年度工資應(yīng)該逐步攀升，使他們以此作為利益最大化的途徑。

綜上所述，“管理效應(yīng)悖論”與官員不作為之間的內(nèi)在聯(lián)系在于，許多官員出于自身利益考慮，會放棄一些正常的、但效應(yīng)不明顯的管理，回避其應(yīng)盡的管理職責(zé)。在實際過程中這種回避行為常常被其他客觀理由所掩蓋（如條件不具備、信息缺乏等），通過對“管理效應(yīng)悖論”的揭示，我們可以洞察到其回避職責(zé)的部分真實原因。在此基礎(chǔ)上，找出適宜的解決方法。這對于推進政府職能轉(zhuǎn)換，提高政府管理能力和水平均具有重大意義。

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責(zé)任編輯侯琦