中國城市化模式的演進

［摘要］城市化是經濟社會發展的必然趨勢，城市化模式與經濟發展模式關系密切。新中國建立以來，中國的城市化進程隨著經濟水平的提升和經濟發展模式的轉變呈現出明顯的階段性特征，同經濟發展模式關系密切的城市化模式在演進過程中同樣具有階段性特征，這可以從目標定位和動力機制兩個方面進行解析。以經濟發展模式為切入點，從目標定位和動力機制兩個方面審視中國城市化模式的歷史，分析中國城市化模式的現狀，展望中國城市化模式的未來。

［關鍵詞］城市化模式；經濟發展模式；目標定位；動力機制

［中圖分類號］Ｆ２９１［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１０）１２－００３７－０３

一、城市化模式的界定與經濟發展模式的厘清

城市化模式是指城市化進程的具體實現形式，可以從不同角度和層次進行界定，總體上可以分為外延式界定和內涵式界定兩大類。外延式主要依據城市化不同的外部特征進行界定，大致有以下幾種觀點：根據城市化地區的經濟發展水平可將城市化模式劃分為發達型和發展型；根據城市化與工業化的關系可劃分為同步型、超前型和滯后型［１］；根據地域和國家的不同可劃分為歐美模式、拉美模式和蘇聯模式等［２］。內涵式是從城市化自身所具有的內部特性出發進行界定，主要包括兩個方面：一是從城市化的目標定位、發展道路出發將城市化模式界定為小城鎮發展模式、中等城市發展模式、大城市發展模式以及多元化發展模式等。二是從推動城市化的動力機制著手將城市化模式劃分為政府推動模式、市場拉動模式和外資帶動模式等。我們將使用城市化模式的內涵式界定，從目標定位和動力機制兩個方面展開研究。

同城市化模式一樣，也可以多層次、多角度地厘清經濟發展模式的分類。從資源配置的方式出發可以分為計劃經濟體制和市場經濟體制；從資源利用效率出發則包括粗放型經濟發展模式和集約型經濟發展模式；從推動經濟增長的需求結構來看有投資拉動型、消費拉動型和外貿拉動型模式。筆者認為經濟發展模式和城市化模式的關系密切，無論哪個層面的經濟發展模式發生轉變都會在目標定位和動力機制兩個方面對城市化模式的變動產生重大影響。為此，本文將以經濟發展模式的轉變為切入點，從目標定位和動力機制兩方面解析中國城市化模式的演進。

二、中國城市化模式的歷史審視與現狀分析

審視中國城市化模式的歷史，必須首先進行時間界定。就我國的實際情況來看，改革開放前后和上世紀末我國的經濟發展模式發生了兩次重大轉變。一是改革開放前后由計劃經濟向市場經濟的體制性轉變，資源配置方式從政府計劃向市場引導轉變；二是進入新世紀前后粗放型經濟發展模式向集約型經濟發展模式的理念性轉變，經濟發展理念從“又快又好”向“又好又快”轉變。鑒于此，我們分別對改革開放前和改革開放至上世紀末兩個時間段的中國城市化模式進行審視，進而對本世紀初至今的城市化模式進行分析。

（一）改革開放前的中國城市化模式

新中國建立初期，隨著社會主義改造的完成，中國借鑒蘇聯經驗建立了社會主義計劃經濟體制，政府成為資源配置的主體，政府的計劃指令是資源配置的主要方式。在優先發展工業尤其是重工業的戰略指導下，政府通過計劃指令將經濟資源向工業領域集中，以農業支持工業、農村支持城市的模式實現了工業化的跨越式發展，用幾十年的時間走完了發達工業國需要上百年才能完成的工業化進程，建立起了獨立的、門類較為齊全的工業體系。這種以犧牲農業、支持工業的計劃經濟模式對當時中國的城市化模式產生了很大影響。

１．目標定位模糊。由于過分強調工業化，城市化在這一階段受重視程度不夠，目標定位模糊。應當指出，毛澤東同志在新中國建立初期曾經認識到“工業化帶動城市化”的規律，這在國民經濟恢復時期和“一五計劃”期間都有所體現，城市化與工業化實現了同步增長，城市化水平由１９４９年的１０．６４％提高到１９５７年的１５．３９％［３］。此后，為了趕超英美等發達國家，中國確立了“重工業優先發展”戰略，而后來的“備荒備戰”和“三線建設”進一步強化了重工業的優先地位。在計劃經濟體制下，經濟資源按照政府行政指令進行配置，國家經濟完全按照政府預先制定的計劃運行，重工業優先的發展戰略使得經濟資源向重工業嚴重傾斜，主要工業品的生產計劃成為政府制定的五年計劃的主體部分，而應與工業化同步的城市化沒有受到應有的重視，城市化的目標定位比較模糊。

２．動力機制遭到扭曲。此階段城市化的動力機制在計劃經濟體制下遭到扭曲，工業化的快速推進對城市化水平的提升貢獻不大。城市化與工業化應該具有同步性，無論是政府主導還是市場主導，城市化的實質就是由于工業化水平的提升使大量農業人口從農村轉移到城市從事非農產業的過程，實現這一過程的基本前提是農村人口可以進行自由流動。但是為了能夠實施農業支持工業、農村支持城市的發展戰略，便于政府將經濟資源向工業集中，政府制定和實施了嚴格的城鄉“二元化”管理制度，政府對城市和市民實行“統包”，而對農村和農民則實行“統制”，通過財產制度、戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、教育制度、醫療制度、就業制度、養老制度、勞動保險制度、勞動保護制度甚至婚姻制度等具體制度安排造成城鄉之間的巨大差異，形成城鄉之間的壁壘，阻止農村人口向城市的自由流動。同時，由于重工業對勞動力的吸附能力有限，新中國建立前后出生的城市新增人口使城市出現了較大的就業壓力，這也是文革期間推行“上山下鄉”運動的重要原因之一。

（二）改革開放至上世紀末的中國城市化模式

改革開放至上世紀末，計劃經濟體制逐步瓦解，社會主義市場經濟體制得以建立和完善，市場對資源配置的能力逐步強化，城鄉“二元化”的管理體制逐步被打破。隨著經濟發展模式在體制層面的根本性轉變，中國的城市化模式也出現了相應的變化。

１．目標定位得以明確。隨著經濟體制改革的推進，確立了以積極發展小城鎮為主的城市化方針，城市化有了比較明確的目標定位。改革開放初期，在經濟高速增長而城鄉戶籍分隔的背景下，積極發展小城鎮成為可供政府選擇的最佳城市化政策，過去那種控制城市人口增長和城鄉分隔的政策被鼓勵小城鎮發展的政策所取代。１９８０年的全國城市規劃工作會議提出了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展總方針。１９８３年，費孝通先生提出“解決農村剩余勞動力問題要以小城鎮為主，大中小城市為輔”，認為“加強小城鎮建設是中國社會主義城市化的必由之路?！保郏矗荽撕螅保梗福矗保梗福赌辍俺飞缃ㄠl”、１９８６年和１９９２年兩次修訂小城鎮建制標準，都極大地促進了小城鎮的發展。１９９８年１０月，中共十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，提出“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”，進一步提升了發展小城鎮的重要地位。

２．動力機制得到修復。在計劃經濟時期受到扭曲的城市化動力機制得到修復，政府推動、市場拉動和外資帶動在這一時期都有所體現。首先是城鄉人口流動的壁壘被逐步打破。改革開放以來，隨著城鄉“二元化”管理體制尤其是城鄉戶籍制度的改革嘗試，極大地促進了農業人口向城市的轉移，被扭曲的城市化動力機制得到恢復。１９９７年《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度意見》指出，應當適時進行戶籍管理制度改革，允許已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口在小城鎮辦理城鎮常住戶口，以促進農村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮轉移，促進小城鎮和農村的全面發展，農村新生嬰兒可以隨母或者隨父登記常住戶口。此后，許多小城市為促進經濟發展，基本放開了戶籍限制；不少大中城市，甚至北京、上海等也放松了外地人口進入本市的限制。其次是計劃經濟體制在農村逐步被瓦解，市場拉動型的城市化在農村就地展開。隨著農村經濟體制改革的推進，政府計劃指令逐漸退出農村經濟領域，市場對經濟資源的配置作用逐步強化，鄉鎮企業在中華大地異軍突起，一大批依托鄉鎮企業的小城鎮逐漸興起。此外，９０年代中后期，在“以經濟建設為中心”和對外開放政策的指引下，許多大中城市從自身資源稟賦出發、以市場為導向紛紛設立經濟開發區，進行招商引資，這種政府推動和外資帶動的模式極大地促進了這些大中城市的城市化進程。

（三）中國城市化模式的現狀分析

進入新世紀后，粗放型經濟發展模式受到資源和環境的雙重約束難以為繼，高效的集約型經濟發展模式受到青睞。經濟發展理念從只重視速度向速度與質量并重轉變，建設資源節約型、環境友好型社會實現可持續發展形成共識，“節能減排”、“又好又快發展”等成為熱點詞匯。經濟發展模式由粗放型向集約型的轉變對中國城市化模式在目標定位和動力機制方面都產生了重大影響。

１．城市化目標的重新定位。堅持大中小城市和小城鎮協調發展，注重打造城市圈和城市群成為城市化發展的目標，以發展小城鎮為主的目標定位受到揚棄?，F階段城市化求“大”的目標定位在很大程度上是受到了粗放型經濟發展模式向集約型經濟發展模式轉變的影響，集約型經濟發展模式注重發揮經濟資源的規模效應，通過對分散的經濟資源進行聚合規整形成規模從而產生規模效應。相對于小城鎮，大中城市對經濟資源的聚合能力要強得多，通過做大做強大中城市甚至打造城市圈可以最大限度整合有限的經濟資源產生規模效益，發揮互補效益，實現集約式發展。２００９年開始實施的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》明確提出要以珠三角九市為基礎打造廣佛肇、深莞惠、珠中江三大經濟圈，廣佛同城化已經在積極推動中。但是應當指出，我們對于積極發展小城鎮的城市化目標只是揚棄而非放棄，中央關于制定“十一五”規劃的《建議》中明確指出要“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，關注城市發展與自然環境之間的協調，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化?！?/p>

２．多動力共同推進的動力機制?，F階段的城市化動力機制以政府推動為主，市場拉動和外資帶動為輔。首先，以政府推動為主可以從兩個方面進行說明，一方面集約型經濟發展模式凸顯了發展大中城市、打造城市圈在城市化目標定位中的地位。而求大目標的實現離不開政府推動，一個非常關鍵的原因是政府直接或間接控制了城市化推進的基礎要素——土地，同時城市規模擴大所需要的基礎公共設施和公共服務也要由政府提供。另一方面，在現有的行政管理體制下，地方政府在推動城市化的過程中存在很強的利益訴求，城市化與工業化之間存在互促關系，工業化可以帶動城市化，城市化也能促進工業化，因此地方政府通過推動城市化促進工業化可以提高本地的經濟發展水平。其次，鄉鎮企業的衰落導致市場拉動型的小城鎮化模式日益式微，市場對城市化的拉動作用受到削弱。鄉鎮企業是隨著農村經濟體制改革而蓬勃發展起來的，在自由無序的市場機制作用下呈現出小、散、多等粗放型經濟發展模式所固有的特點，集約型經濟發展模式取代粗放型經濟發展模式必然會抑制鄉鎮企業的后續發展，抑制的結果是小城鎮對農村剩余勞動力吸納能力的下降和市場對城市化拉動作用的削弱。最后，粗放型發展模式向集約型發展模式的轉變對引進外資提出了質量要求，即從集約型發展模式的理念出發對外資項目提出可持續性的環境和資源要求，是否符合集約型的發展理念成為能否引進的重要標準，這種引資觀念的轉變在一定程度上控制了外資進入的規模，進而削弱了外資對城市化的帶動作用。

三、中國城市化模式的未來展望

（一）未來中國經濟發展模式的主要特征

通過對中國城市化模式的歷史審視和現狀分析，可以發現經濟發展模式的轉變對城市化模式的變動影響重大。展望中國城市化模式的未來需要首先對中國未來的經濟發展模式進行研判，雖然這種研判比較困難，但是從現狀和發展趨勢來看我們依然能夠判斷出中國未來經濟發展模式的大致特征：首先，在資源配置的體制性層面，隨著社會主義市場經濟體制的更加完善，市場對資源的配置能力將進一步增強；其次，在發展理念層面，可以預見在科學發展觀的指引下具有可持續性和高效的集約型發展模式最終將完全取代粗放型的發展模式；最后，在經濟增長方式層面，逐步提升人民群眾的消費能力，擴大內需實現經濟增長方式由投資拉動型向消費拉動型的轉變是經濟發展的必然趨勢，這次全球金融危機已經為我們敲響了警鐘。

（二）未來城市化目標定位的展望

１．城市化是必然趨勢。必須認識到城市化是經濟社會發展的必然趨勢，未來相當長的時期里我國將處于城市化的加速發展階段。從未來經濟增長方式的轉變來看，由投資拉動型向消費拉動型的轉變要求我們必須擴大內部需求，內部需求的擴大離不開廣大農村消費能力的提升，農村消費能力的提升又依賴于城鄉差距的縮小，而城市化是縮小城鄉差距的根本性措施，所以城市化是大勢所趨。

２．大、中、小協調發展的多元化目標定位是最優選擇。在市場機制的作用下，城市化的本質就是農村剩余勞動力向城市自由流動的過程，流動的原因主要是城鄉間的勞動收入存在差距，在邊際遞減規律的作用下，勞動力不斷向城市聚集最終會導致城市勞動收入的持續下降，這正是很多發展中國家“城市病”的發生機制。在市場對資源配置能力逐漸增強的大背景下，在尚有大量農村剩余勞動力需要轉移的壓力下，大、中、小協調發展的多元化目標定位可以在很大程度上使我國避免“城市病”的發生。

３．打造各種規模的城市群將是我國城市化實現科學發展的必由之路。全面協調可持續性是科學發展觀的基本要求，集約型經濟發展模式是符合要求的發展模式，應當在未來城市化中得到充分體現。城市群的打造可以讓具有不同資源稟賦的城市之間進行優勢互補，實現對資源的集約式利用，因此結合大、中、小協調發展的多元化目標定位，打造各種規模的城市群應當成為未來我國城市化發展的主要目標。

（三）未來城市化動力機制的展望

１．重視發揮市場對城市化的拉動作用。城市化是經濟社會發展的必然趨勢，城市化進程是經濟社會發展歷程的真實寫照，城市化進程就是經濟資源在城鄉間重新配置的過程，勞動力、資本和土地等生產要素的流轉構成了城市化的壯觀圖景。社會主義市場經濟體制的日益完善必將強化市場在資源配置中的主體地位，市場機制對勞動力、資本和土地等生產要素的配置能力也必然會增強。市場機制對城市化拉動作用的充分發揮，需要進一步加快推進戶籍制度改革，逐步消除限制城鄉人口流動的壁壘；需要建立健全有關土地流轉立法，實現農村集體用地向城市建設用地的合法有序流轉。

２．政府在城市化中的職能應該由直接推動向間接引導轉變。客觀地講，政府直接推動對中國城市化進程的加快作出了重大貢獻，同時也暴露出不少問題。比較突出的是許多地方政府積極規劃開發的產業園區項目空置率較高，造成大量經濟資源的浪費，與集約型的科學發展模式背道而馳。究其原因，乃是政府在推動城市化的過程中存在較強的主觀意識和盲動性，沒有充分將本地的資源稟賦與市場實際情況相結合，片面求快、求大，違背了城市化和經濟發展的客觀規律。政府應當在尊重城市化客觀規律的基礎上積極發揮政府的服務職能，以政府規劃為引導、市場拉動為主體實現城市化的合理有序發展，注重在公共基礎設施供給和公共服務提供方面充分發揮作用，實現政府由直接推動向間接引導的轉變。

３．注重發揮國內民間資本對城市化的帶動作用。在外資對城市化帶動作用減弱的情況下，應當注重發揮國內民間資本對城市化尤其是中西部地區城市化的帶動作用。改革開放以來，外資的大規模進入對中國的城市化進程起到了很大的帶動作用，政府推動和外資帶動是東部沿海地區實現快速城市化的主要動力，珠三角的深圳、長三角的浦東是這種模式的典型代表。但是這種城市化模式在中西部地區的推行存在一定難度，主要原因是東部沿海地區擁有更加完善的公共基礎設施和成熟的商業環境，外資進入時會優先考慮東部沿海地區，相對而言中西部地區對外資的吸引力不足。在此背景下，近年來頻頻進行海外投資的中國民間資本為中西部地區的城市化動力提供了新的選擇，因此應當積極創造條件引導民間資本向中西部地區流動，使其成為未來推進中西部地區城市化進程的強大動力。

參考文獻：

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［４］費孝通等．小城鎮、大問題［Ｍ］．南京：江蘇人民出版社，１９８４．

責任編輯王安慶