經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的中小企業(yè)金融政策法律扶持

［摘要］相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)中小企業(yè)政策、立法研究起步較晚，有關(guān)中小企業(yè)政策法律支持體系還有待于進(jìn)一步完善。在世界經(jīng)濟(jì)一體化的客觀趨勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在中小企業(yè)政策法律扶持方面的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)漸進(jìn)式改革的國(guó)情，進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)軌時(shí)期中小企業(yè)金融政策法律扶持力度，為中小企業(yè)全面、穩(wěn)定、健康的發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策保證和法律保障。

［關(guān)鍵詞］中小企業(yè)；金融政策；法律扶持

［中圖分類(lèi)號(hào)］Ｄ０９［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ［文章編號(hào)］１６７２－２４２６（２０１０）１２－００１８－０３

自２０世紀(jì)７０年代末８０年代初，我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，進(jìn)入了社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程。在經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)之后，１９９３年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，使得我國(guó)開(kāi)始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)進(jìn)入大變革大調(diào)整的轉(zhuǎn)型時(shí)期，特別是進(jìn)入２１世紀(jì)以來(lái)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，由此我國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展期。作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)重要組成部分的中小企業(yè)，對(duì)ＧＤＰ的貢獻(xiàn)率越來(lái)越高。但我們必須看到，融資難已經(jīng)成為中小企業(yè)發(fā)展的瓶頸。為確保中小企業(yè)在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，加大對(duì)中小企業(yè)的政策法律扶持力度，特別是金融政策法律扶持的力度，則是解決中小企業(yè)融資難的一條重要途徑。

一、我國(guó)現(xiàn)行中小企業(yè)金融政策法律扶持的成效與不足

改革開(kāi)放３０年來(lái)，為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，我國(guó)政府長(zhǎng)期致力于對(duì)中小企業(yè)實(shí)行積極的扶持政策和有效的法律保障，目的就是為中小企業(yè)發(fā)展壯大創(chuàng)造寬松公平的市場(chǎng)環(huán)境。然而，由于理論不成熟，改革不徹底，執(zhí)行有紕漏，也暴露出許多漏洞、弊病與不足，特別是在金融政策法律扶持方面的表現(xiàn)比較突出。

（一）我國(guó)現(xiàn)行中小企業(yè)金融政策法律扶持的成效

從制度變量來(lái)分析，改革開(kāi)放３０年來(lái)，我國(guó)的中小企業(yè)政策法律制度極大地促進(jìn)了中小企業(yè)的發(fā)展，正是政策法律扶持大幅度地降低了中小企業(yè)的運(yùn)行成本，才使中小企業(yè)對(duì)ＧＤＰ的貢獻(xiàn)率和在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重明顯增加，才能有力地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的市場(chǎng)化進(jìn)程。總體看我國(guó)中小企業(yè)政策法律扶持成效顯著，特別是在金融方面化解中小企業(yè)融資難的政策法律措施效果顯著。

我國(guó)是從１９９８年開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)中小企業(yè)的金融政策和規(guī)范性法律文件的。其所取得的成果是明顯的。首先是初步建立了為中小企業(yè)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)體系。根據(jù)相關(guān)政策法律文件精神，目前我國(guó)已經(jīng)初步建立了一個(gè)為中小企業(yè)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性金融機(jī)構(gòu)體系。按照中國(guó)人民銀行的要求，各城市商業(yè)銀行、城市信用社及民生銀行都把城市中小企業(yè)作為主要服務(wù)對(duì)象。農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信貸資金的主要來(lái)源。在國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部，同時(shí)健全和完善了為中小企業(yè)服務(wù)的金融組織機(jī)構(gòu)體系，建立了專(zhuān)門(mén)服務(wù)于中小企業(yè)信貸職能部門(mén)——中小企業(yè)信貸部，專(zhuān)門(mén)研究、制定和督促、落實(shí)支持中小企業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策措施，以完善對(duì)中小企業(yè)的金融服務(wù)功能，增加對(duì)中小企業(yè)的信貸投入，支持中小企業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定的發(fā)展。

其次是建立了中小企業(yè)信用擔(dān)保體系。據(jù)工業(yè)和信息化部統(tǒng)計(jì)，截至２００８年底，全國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)已達(dá)４２４７家，擔(dān)保資金２３３４億元，中小企業(yè)貸款累計(jì)擔(dān)保額已達(dá)１．７５萬(wàn)億元，累計(jì)擔(dān)保企業(yè)９０．７萬(wàn)戶(hù)。近幾年在各級(jí)地方政府的積極推動(dòng)下?熏從市、區(qū)到縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立了大量中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

第三是逐漸形成了與中小企業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的綜合配套金融服務(wù)體系。中國(guó)人民銀行除要求各金融機(jī)構(gòu)增加信貸投入之外，還向中小企業(yè)提供項(xiàng)目融資、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、理財(cái)咨詢(xún)、代理和代收代付等業(yè)務(wù)；有關(guān)部門(mén)金融機(jī)構(gòu)還在市場(chǎng)信息、企業(yè)改制、資產(chǎn)重組、人員培訓(xùn)、國(guó)際合作和企業(yè)資信等方面，提供全方位的金融服務(wù)。此外，還有其他的配套服務(wù)。

最后是中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)運(yùn)行良好。中小企業(yè)發(fā)展的外部困難和內(nèi)部困難都有，外部的原因很大就是一個(gè)融資的困難，我國(guó)企業(yè)的融資主要渠道靠銀行貸款，企業(yè)大小都算上銀行貸款占７０％，直接融資占３０％，而除了大企業(yè)以外中小企業(yè)從銀行融資占９８％左右，直接融資不到２％。從拓寬直接融資渠道來(lái)講，創(chuàng)業(yè)板的開(kāi)設(shè)拓寬了中小企業(yè)直接融資渠道。以深圳證券交易所高科技板塊為代表的中小企業(yè)創(chuàng)原板市場(chǎng)發(fā)展，呈現(xiàn)良好勢(shì)頭。從２００３年起，股票發(fā)行實(shí)行核準(zhǔn)制，中小企業(yè)上市不再由政府推薦，而是由獨(dú)立的專(zhuān)家發(fā)行審核委員會(huì)審核，民營(yíng)企業(yè)上市不再受到歧視。

（二）我國(guó)現(xiàn)行中小企業(yè)金融政策法律扶持的不足

１．中小企業(yè)金融政策法律措施不夠完善。我國(guó)目前有關(guān)中小企業(yè)金融方面的政策有很多，上升到法律層面的較少，而且即使上升到法律層面的也多數(shù)是法規(guī)或者規(guī)章，以中小企業(yè)為對(duì)象的專(zhuān)項(xiàng)單行法則很少。再加上政策措施和法律措施都沒(méi)有跟上，以及現(xiàn)有政策法律本身的局限性，使得中小企業(yè)融資難的問(wèn)題并沒(méi)有得到很好的解決。目前，我國(guó)融資體制正在改革之中，而制度轉(zhuǎn)換具有一定的滯后性，這就不可避免地造成中小企業(yè)的發(fā)展與融資體制創(chuàng)新之間的不對(duì)稱(chēng)。使得間接融資中商業(yè)銀行占主導(dǎo)，并且主要是工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有商業(yè)銀行。這種壟斷造成的直接后果就是金融服務(wù)產(chǎn)品的供給不足，造成供需之間的巨大差距，這一點(diǎn)使得中小企業(yè)融資問(wèn)題上表現(xiàn)得非常突出。目前，中小銀行不僅數(shù)量嚴(yán)重不足，而且面臨進(jìn)一步發(fā)展的諸多障礙。農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)虧損，風(fēng)險(xiǎn)突出，無(wú)力滿(mǎn)足縣域經(jīng)濟(jì)中廣大中小企業(yè)對(duì)金融服務(wù)的需求。這種融資體制尤其是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部體制改革影響了金融支持政策的落實(shí)。此外，我國(guó)雖然不斷加強(qiáng)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)，但中小企業(yè)信用擔(dān)保不足現(xiàn)象還是比較嚴(yán)重。目前，大部分中小企業(yè)信用擔(dān)保公司以政府財(cái)政資金為主，只有少數(shù)地區(qū)設(shè)立民營(yíng)擔(dān)保公司。而擔(dān)保公司因資金規(guī)模等原因使其擔(dān)保功能薄弱。另外?熏現(xiàn)在許多銀行不愿意給中小企業(yè)提供貸款，其中一個(gè)重要原因就是擔(dān)保規(guī)模較小，沒(méi)有補(bǔ)償機(jī)制。再者，銀行和中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等。在擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)上，協(xié)作銀行往往只享受權(quán)利而不愿承擔(dān)義務(wù)或少承擔(dān)義務(wù)，即要求中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)１００％的風(fēng)險(xiǎn)；在保證方式選擇上，協(xié)作銀行則要求中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任保證，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)處于被動(dòng)地位。［１］

２．我國(guó)現(xiàn)有的金融方面的立法本身程度不同地存在缺陷。如１９８５年國(guó)務(wù)院制定的《借款合同條例》至今有效。該條例第２條規(guī)定排除了為數(shù)眾多的非公有制中小企業(yè)的借款主體資格。１９９６年中國(guó)人民銀行頒布的《貸款通則》雖將借款主體擴(kuò)大為“法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶(hù)和自然人”，但對(duì)中小企業(yè)的借貸并未作任何特別規(guī)定。１９９６年中國(guó)人民銀行發(fā)布的《主辦銀行管理暫行辦法》則明確規(guī)定，國(guó)有大中型法人企業(yè)是該辦法所稱(chēng)的主辦銀行的對(duì)象。另外，現(xiàn)有的擔(dān)保法過(guò)于看重不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保，中小企業(yè)資產(chǎn)中５０％以上是以應(yīng)收賬款和存貨形式存在。加上信用擔(dān)保行業(yè)現(xiàn)有立法層次過(guò)低，使得擔(dān)保法的實(shí)施不力。這些都是導(dǎo)致中小企業(yè)融資難的重要原因。

二、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的中小企業(yè)金融政策法律扶持的對(duì)策性思考

相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)中小企業(yè)政策、立法研究起步較晚，有關(guān)中小企業(yè)政策法律支持體系還有待于進(jìn)一步完善。在世界經(jīng)濟(jì)一體化的客觀趨勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在中小企業(yè)政策法律扶持方面的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)漸進(jìn)式改革的國(guó)情，進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)軌時(shí)期中小企業(yè)金融政策法律扶持力度，為中小企業(yè)全面、穩(wěn)定、健康的發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策保證和法律保障。

（一）高度重視中小企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位和關(guān)鍵作用

目前，我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展進(jìn)入了歷史上發(fā)展最快的時(shí)期，黨中央、國(guó)務(wù)院提出要把發(fā)展中小企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措，足見(jiàn)國(guó)家對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的重視程度。但由于歷史原因，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)實(shí)行的是“抓大放小”的戰(zhàn)略，政府一直是把國(guó)有大中型企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)，并沒(méi)有給予中小企業(yè)以應(yīng)有的重視。長(zhǎng)期在政策和立法上向國(guó)有大企業(yè)傾斜，由此導(dǎo)致政策、立法有失偏頗。政府沒(méi)能夠給予中小企業(yè)以應(yīng)有的禮遇。中小企業(yè)甚至在某些方面還承受著非國(guó)民待遇。但我們應(yīng)當(dāng)看到中小企業(yè)這些年來(lái)的發(fā)展壯大。中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用是不容忽視的。

為此，政府應(yīng)當(dāng)重視扶持中小企業(yè)發(fā)展，首先是要轉(zhuǎn)變觀念，消除大企業(yè)傾向，不斷提高對(duì)中小企業(yè)地位和作用的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的指導(dǎo)思想。其次是要采取措施，提供優(yōu)惠政策和必要的服務(wù)，消除對(duì)中小企業(yè)歧視，確立其作為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的平等主體地位，實(shí)現(xiàn)與其他類(lèi)別企業(yè)同等待遇。從某種程度上講，從政策法律上確立中小企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)地位比給予其任何優(yōu)惠政策和條件更為重要。

（二）完善中小企業(yè)金融法律保障系統(tǒng)

發(fā)達(dá)國(guó)家為了保障中小企業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，都頒布了專(zhuān)門(mén)的中小企業(yè)金融立法，以較為完備的中小企業(yè)金融法律保障體系對(duì)中小企業(yè)給予更深入的扶持和保護(hù)。針對(duì)中小企業(yè)融資難，我們應(yīng)當(dāng)反思，為何國(guó)家出臺(tái)了許多有關(guān)中小企業(yè)融資方面的扶持政策，但是仍未徹底解決中小企業(yè)融資難問(wèn)題，這其中一個(gè)重要原因就是我國(guó)的金融政策多，金融立法少。且立法層次低，大量是法規(guī)或規(guī)章，專(zhuān)門(mén)的單行法少。而政策的原則性使之缺乏可操作性，如果沒(méi)有堅(jiān)強(qiáng)有力的政策措施加以保障就很難得以落實(shí)。因此?熏面對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)不愿意向中小企業(yè)發(fā)放貸款的局面?熏面對(duì)信息不對(duì)稱(chēng)的格局和政策措施，中小企業(yè)總是無(wú)能為力。而法律的明確、規(guī)范的特點(diǎn)能夠彌補(bǔ)政策的缺陷而使之具有可操作性。為此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，對(duì)中小企業(yè)的金融扶持，國(guó)家應(yīng)當(dāng)注重在條件成熟時(shí)，盡量將有關(guān)中小企業(yè)的金融政策以法律的形式頒布，并提高立法層次，特別是盡量以專(zhuān)門(mén)的單行法形式頒布，以確保中小企業(yè)融資能夠得到強(qiáng)有力的法律保障，進(jìn)而妥善解決融資難的問(wèn)題。否則的話(huà)?熏就會(huì)使中小企業(yè)的貸款因法律保障無(wú)法落到實(shí)處而難上加難。為此，加強(qiáng)金融方面的立法，首先要修改擔(dān)保法等現(xiàn)有的立法?熏其次將這方面的成熟政策上升到立法層面。如制定《擔(dān)保公司法》、《中小銀行法》等。以完備的中小企業(yè)金融法律保障體系確保國(guó)家有關(guān)中小企業(yè)的金融扶持政策得以更好的貫徹落實(shí)和有效的實(shí)施。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化中小企業(yè)金融政策措施

許多發(fā)達(dá)國(guó)家制定了一系列強(qiáng)有力的金融政策與措施，幫助中小企業(yè)開(kāi)辟融資渠道。如日本采取了許多專(zhuān)門(mén)的中小企業(yè)金融扶持措施，并通過(guò)法律和設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)將其固定下來(lái)。目前，當(dāng)務(wù)之急我國(guó)也需要建立一套專(zhuān)門(mén)的扶持中小企業(yè)發(fā)展的特殊金融支持系統(tǒng)。這是緩解目前中小企業(yè)資金嚴(yán)重匱乏的重要措施，也是加速中小企業(yè)發(fā)展的一條捷徑。我國(guó)現(xiàn)行的《中小企業(yè)促進(jìn)法》為解決融資問(wèn)題?熏規(guī)定了資金扶持辦法?熏切實(shí)為中小企業(yè)融資問(wèn)題提供了基本的法律依據(jù)?熏它與我國(guó)現(xiàn)有的金融、合同、公司、證券等法律制度?熏共同構(gòu)成中小企業(yè)融資法律制度。此外，為解決中小企業(yè)融資難的問(wèn)題，政府也加大了對(duì)中小企業(yè)的金融政策支持力度。注重肯定和鼓勵(lì)民間資本、外資以同等身份進(jìn)入金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域?熏可以設(shè)立參股銀行、證券機(jī)構(gòu)、信托投資機(jī)構(gòu)等?熏去除各類(lèi)門(mén)檻限制?熏促進(jìn)民間資本和外資對(duì)中小企業(yè)的支持。但是，上述政策措施只是在現(xiàn)有金融體系下的應(yīng)急舉措?熏尚未形成針對(duì)中小企業(yè)融資特點(diǎn)的金融體系。

要從根本上解決中小企業(yè)融資難的問(wèn)題，必須針對(duì)我國(guó)中小企業(yè)的特點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化中小企業(yè)金融政策措施，以完善我國(guó)中小企業(yè)金融支持系統(tǒng)。

１．發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)?熏成立面向中小企業(yè)的專(zhuān)門(mén)銀行。目前，我國(guó)急需構(gòu)建以中小銀行等中小金融機(jī)構(gòu)為主體的中小企業(yè)金融體系。因?yàn)槲覈?guó)還是一個(gè)銀行間接融資主導(dǎo)的金融體系?熏企業(yè)融資９０％以上通過(guò)銀行配置。為此，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展中小銀行，中小銀行應(yīng)當(dāng)成為解決中小企業(yè)融資的一個(gè)重要途徑。此外，在發(fā)展中小銀行的基礎(chǔ)上，成立面向中小企業(yè)的專(zhuān)門(mén)銀行，專(zhuān)門(mén)向中小企業(yè)貸款。

２．完善貸款擔(dān)保制度。從總體上來(lái)看，我國(guó)信用擔(dān)保體系還有不完善之處。有鑒于此，我國(guó)可借鑒日本政府的做法，完善我國(guó)的信用擔(dān)保制度?熏進(jìn)一步完善建立中小企業(yè)兩級(jí)信用擔(dān)保體系。在部分地方中小企業(yè)擔(dān)保基金試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，可仿照日本的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，研究制定符合我國(guó)國(guó)情的中小企業(yè)信貸兩級(jí)擔(dān)保制度。中央和省級(jí)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為基層貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)的再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。該類(lèi)機(jī)構(gòu)可以制定一個(gè)項(xiàng)目評(píng)審的標(biāo)準(zhǔn)或方法，對(duì)符合該標(biāo)準(zhǔn)的基層擔(dān)保項(xiàng)目，實(shí)施再擔(dān)保，分散基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也可以協(xié)助基層機(jī)構(gòu)建立對(duì)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)管的科學(xué)體系。［２］此外，可設(shè)立“特別信用保證制度”，它可由兩部分構(gòu)成，一是信用保證金，從政府每年的財(cái)政收入中，按一定比例提取中小企業(yè)發(fā)展基金作為信用保證金存入銀行，作為中小企業(yè)申請(qǐng)貸款的保證金，并委托服務(wù)中心管理運(yùn)作；二是建立信用評(píng)價(jià)制度，作為銀行發(fā)放貸款的主要依據(jù)。

３．完善發(fā)展各類(lèi)基金的制度。建立各類(lèi)基金是中小企業(yè)融資的重要手段。美日等發(fā)達(dá)國(guó)家都設(shè)立了各種基金制度。為了促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，我國(guó)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，也做了一些規(guī)范和完善中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理工作，但尚有差距。為此，建議當(dāng)前可著重發(fā)展如下幾類(lèi)基金：一是中小企業(yè)貸款擔(dān)保基金；二是風(fēng)險(xiǎn)投資基金；三是產(chǎn)業(yè)投資基金；四是中小企業(yè)互助基金。通過(guò)這些基金為中小企業(yè)融資提供重要保證。為此，有必要加強(qiáng)這方面的政策措施，最好將這方面的政策措施在條件成熟時(shí)以法律形式確立為發(fā)展各類(lèi)基金的法律制度，進(jìn)行各類(lèi)基金的單項(xiàng)立法，以確保中小企業(yè)各類(lèi)基金發(fā)揮更好的作用。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯宋桂祝