論反腐倡廉的法治化

摘 要:黨的十七大報告明確指出，必須充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設放在更加突出的位置。封建“人治”觀念影響、權力監督制度乏力、懲處不力是權力腐敗的法制原因。健全社會主義法制，強化權力監督制約機制，是從源頭上遏制和鏟除腐敗、建設社會主義法治國家的必由之路。

關鍵詞:反腐倡廉;法治化;創新

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)24-0228-04

反腐倡廉是全球關注的熱門問題之一，也是我們黨和國家面臨的難點問題之一。腐敗是黨和國家肌體上的一顆毒瘤，是危害黨和國家事業的一大禍患。2009年9月18日，黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出:“堅決反對腐敗，是黨必須始終抓好的重大政治任務。必須充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設放在更加突出的位置……”[1] 可見，反腐倡廉是中國當前的一個重大政治問題，能否從源頭上遏制和鏟除腐敗，不僅關系著改革開放事業的成敗，而且關系著黨的生死存亡和社會主義的前途命運。

一、新時期權力腐敗的法制原因

改革開放以來，中國社會主義建設事業迅速發展的同時，腐敗現象卻滋生蔓延，形成了一個腐敗高發期。進入21世紀以來，中國的腐敗現象一度出現蔓延勢頭，并滲透到社會生活的各個領域，尤其是侵蝕到我們黨政機關和干部隊伍。一些公職人員利用手中權力，搞權錢交易，貪贓枉法，一些執法人員徇私舞弊，甚至成為黑社會性質組織犯罪的保護傘，頂風作案，大案串案不斷出現。為什么腐敗現象易發多發甚至呈現蔓延趨勢?十七屆四中全會通過的《決定》明確指出:“有些領導干部宗旨意識淡薄，脫離群眾、脫離實際，不講原則、不負責任，言行不一、弄虛作假，鋪張浪費、奢靡享樂，個人主義突出，形式主義、官僚主義嚴重;一些領導干部特別是高級干部中發生的腐敗案件影響惡劣，一些領域腐敗現象易發多發。這些問題嚴重削弱黨的創造力、凝聚力、戰斗力，嚴重損害黨同人民群眾的血肉聯系，嚴重影響黨的執政地位鞏固和執政使命實現，必須引起全黨警醒，抓緊加以解決。”[1]這些科學論斷為我們正確探索腐敗高發期的法制成因指明了方向。

1.封建“人治”觀念和資本主義腐朽思想滋生腐敗。中國是一個封建社會歷史很長的國家，封建殘余思想上一些黨政領導的頭腦中根深蒂固，有的“人治”觀念大于“法治”觀念，甚至把法律只當成治理百姓的一種工具，導致封建宗法觀念、官僚主義、家長制、終身制、特權思想等非常盛行，同時，資產階級的腐朽思想和生活方式也隨改革開放而滲入，潛移默化地影響著我們的社會生活和意識，使一些人的價值觀念、政治觀念、道德觀念發生了混亂，滋生了拜金主義、享樂主義和極端個人思想作風，從而滋生權力腐敗。

2.權力監督制度乏力放任腐敗。中國現行的監督制度滯后，與市場經濟不相適應，權力監督的法律和制度跟不上，對公共權力還沒有形成有效的監督制約機制、行政行為、市場行為尚未完全通過法律形式加以規范，從而導致在政治和經濟上超越法律制度的特權，權力如果失去法制的約束就會導致濫用，而權力的濫用必須導致腐敗，無論是在干部的選拔任用還是經濟決策、重大工程立項、政府審批行為等，都存在一些隱性規則發生重要作用，行政和司法機關監督常規上每年一度對一府兩院提出的工作報告予以審查，質詢之外，對其他實際或具體事件的監督方面存在許可失控。實踐中的“權錢交易”、“法錢交易”、“賄賂選票”、“有償新聞”都是監督無力導致的腐敗現象。

3.對腐敗行為懲處不力助長腐敗。腐敗行為的形成還有一個因素，就是腐敗行為受到懲罰的風險性，即腐敗的成本問題。若腐敗行為受到懲罰的風險性越小，成本越低，受益越大，則腐敗行為的發生率越高。長期以來，中國犯罪率高、定罪率低是一個突出問題，而腐敗犯罪由于其犯罪主體和犯罪形式的特殊，實際定罪率更低。這就意味著因腐敗犯罪所獲取的利益與腐敗分子承受的風險反差巨大，在膨脹的貪欲和僥幸心理支配下，一些腐敗分子更加猖獗。加之一些地方某些黨政領導用主觀意志代替法律，出現以言代法、以罰帶法、以官抵罪、權錢交易等現象，助長了腐敗現象的產生。

二、反腐倡廉必須納入法治化軌道

胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出:“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”[2] 在新形勢下，反腐倡廉必須納入法律化、制度化軌道。

1.反腐倡廉的緊迫性、長期性、艱巨性決定反腐倡廉必須法治化。怎樣認清反腐倡廉的形勢，這是一個重大的政治問題。江澤民同志指出:“在這個問題上，要講兩句話:‘一句是，我們黨的路線是正確的，黨的主流是好的，大多數黨員和干部是廉潔奉公的。’‘另一句是，在黨內、在國家機關中確實存在著腐敗現象，有些方面還在滋生和蔓延，廣大黨員、干部和群眾深感憂慮，迫切希望采取堅持措施加以解決’。” [3] 應當看到，當前反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻，某些消極腐敗現象經過整治又有反復，有的仍在蔓延。這項工作的進展也不平衡，一些地方、部門的領導力度不夠，對大案要案的查處緩慢，糾正部門的行業不正之風時松時緊。我們應從戰略和全局的高度，深化對搞好反腐倡廉工作的重要性和緊迫性的認識，決不能畏難卻步，既要樹立長期作戰的思想，又要有現實的緊迫感，要在改革開放和現代化建設的全過程中，堅持不懈地加強黨風廉政建設，深入持久地開展反腐敗斗爭。

2.法治建設是反腐倡廉的可靠保障。腐敗現象是某些黨政干部脫離法治軌道行使權力的表現，是對法治的踐踏，黨的十七大報告中指出:“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。” [2] 依法治國的本質是崇尚憲法和法律，樹立憲法和法律權威，其根本目的在于保證廣大人民充分行使當家做主的權利，維護人民當家做主的地位，廉政建設的法治化，不僅是保障人民當家做主。鞏固和發展廉政建設的有效手段，而且有利于破除“人治”觀念，樹立法治觀念，克服實踐中以言代法、以權壓法的現象，最終實現立法機關嚴格按照立法程序制定法律，行政機關依法行政，司法機關公正司法，從而推動依法治國進程，實現政治文明和社會全面進步。

三、實現反腐倡廉法治化的有效路徑

十七屆四全會《決定》中指出:“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，嚴格執行黨風廉政建設責任制，在堅決懲治腐敗的同時加大教育、監督、改革、制度創新力度，更有效地預防腐敗，不斷取得反腐敗斗爭新成效。”[1] 可見，在新形勢下，要從根本上遏制和防范腐敗，推進黨風廉政建設，需要全面加強法制建設，努力構筑牢固的黨紀國法防線，不斷地健全并嚴格實施規范權力行為的法律制度，真正實現依法治國、依法行政。

1.要從思想上筑牢反腐倡廉、拒腐防變的堤防。加強黨的思想政治建設，是從源頭上預防和治理腐敗現象的一項極其重要的工作，必須貫穿改革開放和現代化建設的全過程。在長期和平建設年代，要保持廣大黨員、干部的革命意志、革命精神和革命氣節，必須加強教育、加強引導、加強管理。所有的黨員、干部特別是領導干部都要堅持學習馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，深入貫徹科學發展觀，著力于解決世界觀、人生觀、價值觀問題上下工夫，堅定理想信念，增強走建設中國特色社會主義道路的自覺性和堅定性。

2.反腐倡廉的制度化。堅持用制度管權、管事、管人，深化重要領域和關鍵環節改革，最大限度減少體制障礙和制度漏洞，完善防治腐敗體制機制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。

(1)要將預防腐敗現象寓于各項重要政策和措施之中。反腐倡廉是一個社會系統工程，需要多方面協調配合和共同努力，需要與經濟建設、民主法制、精神文明建設緊密結合。制定經濟、社會、文化發展的政策，出臺重大的改革措施，都要把反腐倡廉作為有機組成部分考慮進去，都要對是否有利于反腐倡廉進行論證，做到存利去弊，完善決策，未雨綢繆，預防在先。只有形成一系列反腐敗倡廉的政策、措施、規定、章程、條例，才能從制度上做事和遏制腐敗現象。在實踐中貫徹落實《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監督條例》、《黨政領導干部選拔工作條例》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等，對于剎住不正之風，消除腐敗現象，必定起到極大的積極作用。

(2)不斷完善反腐倡廉的監督制度。監督是權力體系相互制約相互限制。就其政治功能而言，是一種預防和糾正錯誤的機制，是權力體系自我凈化的機制。對于開展反腐敗斗爭、加強廉政建設來說，強化監督更是防止濫用權力的關鍵所在。無產階級政黨由于本身所具有的先進性質，它比其他階級更能搞好監督工作。但由于中國是一個有幾千年封建專制主義傳統的國家，實施民主監督就成為共產黨的一個特別艱巨的工作，需要進行長期的艱苦的努力，才能在全黨全民中真正樹立民主監督的意識，建立起完善的、行之有效的監督機制。1)要健全黨內外的監督制度。有效的監督可以防止不良行為的發生，可以保證正確地行使行為，而監督必須有制度的保障。領導干部、尤其是高級干部，更應接受全黨及黨外人民群眾的監督。這種監督必須具體化、制度化、法制化，否則監督便無法執行。黨外監督包括權力機關的監督、人民群眾的監督、民主黨派的監督、群眾團體的監督、法律監督、行政監督、輿論監督等等。黨內監督包括黨員對領導干部的監督，黨員之間的監督，黨的各級組織之間的監督，各職能部門之間的監督，黨員對組織、組織對黨員的監督，專職紀律檢查機關的監督等等。當前，黨內監督應落實以下幾項制度:報告制度，各級黨員領導干部應當向黨組織如實報告個人重大事項，自覺接受監督。個人重大事項的具體內容，另行規定。對不如實報告，干擾或阻撓如實報告的，應追究有關負責人的責任;述職述廉制度，中央各部門、直屬機構、派出機關以及相當于這一級別的黨組(黨委)，地方各級黨委、紀委和黨委工作部門。直屬機構以及相當于這一級別的黨組(黨委)的領導班子成員，分別在屆中和換屆前一年在規定范圍內述職述廉一次。基層黨委、紀委、黨總支、黨支部負責人，每年在規定的范圍述職述廉一次，述職述廉時可以邀請群眾代表參加會議，在屆中和換屆前的述職述廉后，上一級黨組織應當結合當年的年度考核組織民主評議和民主測評;民主生活會的指導和監督制度，上級黨組織應當加強對下級領導班子民主生活會的指導和監督。發現下級領導班子民主生活會主題不符合要求，應當提出明確意見，必要時可以直接確定，認為下級領導班子民主生活會不符合規定要求，可以責令重新召開;信訪處理制度，各級黨委、紀委通過信訪處理，對下級黨組織和領導干部實施監督，及時研究來信來訪中提出的重要問題，對重要信訪事項的辦理，應當督促檢查，直至妥善處理;巡視制度，中央和省、自治區、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督，巡視組可以根據巡視工作需要列席所巡視地方的黨組織的有關會議，查閱有關文件、資料，召開座談會，與有關人員談話，了解和研究群眾來信來訪中反映的有關領導干部的重要問題。巡視但不處理所巡視地方的具體問題;談話和誡勉制度，各級黨委、紀委領導班子成員和黨組織部門負責人，應當不定期與黨委工作部門、直屬機構、派出機關以及相當于這一級到的黨組(黨委)和下級黨組織領導班子主要負責人談話，主要了解該地區、該系統、該單位執行黨的路線方針政策，堅持民主集中制，實施黨內監督的情況和領導班子及其成員廉政勤政的情況，提出建議的要求;輿論監督制度，在黨的領導下，新聞媒體要按照有關規定和程序，通過內部反映或公開報道，發揮輿論監督的作用，新聞媒體應當堅持黨性原則，遵守新聞紀律和職業道德，把握輿論監督的正確導向，注重輿論監督的社會效果;詢問和質詢制度，黨的地方各級委員會委員，有權對黨的委員會全體會議決議、決定執行中存在的問題提出詢問或質詢[4] 。2)實行政務公開制度、政務公開是實行監督的前提，是增強黨與人民群眾的聯系，抑制不正之風和腐敗現象的有效措施。嚴格執行《政府信息公開條例》，以公開為原則，不公開為例外，除法律規定的特殊情形外，應當依法定程序公開，建立公職人員個人收入及財產申報制度和群眾評議制度;完善控訴舉報制度，暢通控訴。舉報途徑，從法律、制度層面保證控訴舉報者的合法權益。3)進一步完善民主集中制，保障黨員主體地位和民主權利。中國共產黨作為執政黨，也必須在憲法和法律范圍內活動，黨內也要形成有效的權力監督與制約機制。實行黨代表大會常任制、黨代表大會代表任期制，發揮全委會對重大問題的決策作用，完善常委會議事規則和決策程序，健全和規范常委會向全委會定期報告工作并接受監督制度。以落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權為重點，進一步提高黨員對黨內事務的參與度，充分發揮黨員在黨內生活中的主體作用。推進黨務公開，健全黨內情況通報制度，及時公布黨內信息，暢通黨內信息上下互通渠道。擴大黨內基層民主，發揮黨的基層組織在保障黨員民主權利方面的作用。加強民主集中制教育，提高黨員民主素質，引導黨員正確行使權利、認真履行義務。

3.反腐倡廉的法律化。改革開放以來，黨和國家在法律建設方面有很大的發展，頒布了許多防范。懲治腐敗的法律法規，這些法律法規對于遏制腐敗。嚴懲腐敗分子起了很大作用，同時也存在著不足，江澤民同志強調:“要抓住最容易產生腐敗問題的部位和環節，總結實踐經驗，嚴格紀律，建立和完善各項政策法規。對已經制定的法律法規，要嚴格執行;對需要修改的，要抓緊修改、完善。要根據新的情況，盡快研究制定新的法律法規。”[3] 可見，反腐倡廉的法律化必須抓好以下幾方面工作:(1)進一步加強和完善反腐倡廉立法。目前中國防治腐敗在法律上存在的一個問題是法律不配套，防治腐敗的法律在實踐中可操作性差，實施效果不理想，這主要是因為法律的實施缺乏相關法律配合。盡快制定《國家公職人員個人財產申報法》，它是監督國家工作人員財產收入狀況的基本法:進一步完善《公務員法》，規范公務員的選任、考核、權利與義務、晉升與降級;制定《信息公開法》，增強公共權力行使的透明度，使各國家機關及其工作人員接受公眾監督，發揮民眾的監督作用，防止和限制公共權力濫用;制定《新聞法》，規范新聞輿論監督，依法保證新聞監督的真實性、公開性和自由性;制定《舉報人保護法》，鼓勵舉報人舉報，保護舉報人人身安全，鼓勵公眾對國家機關及其工作人員的行為進行社會監督。(2)依法加大懲治腐敗的力度。法制能否落到實處，關鍵在于對違法案件是否從嚴查處，對腐敗分子是否嚴懲不貸。腐敗現象之所以屢禁不止，重要原因之一是執法不嚴。必須加大嚴懲權力腐敗者的力度，增大權力腐敗者的成本。從經濟學角度來講，腐敗行為成本=腐敗行為被發現的可能性×法律預期處置的結果，腐敗行為被發現的可能性越大，法律預期處置越重，腐敗行為成本就越高。如果成本超過了腐敗行為預期可得利益，腐敗行為就可能自動中止，因此，必須切實解決有法不依、執法不嚴的問題。對違法違紀條件，特別是領導干部中的大案要案，要抓住不放，無論牽涉到誰，都應當一查到底，決不能手軟。嚴格按照《黨紀處分條例》對執行黨紀處分決定的期限、方式和應當辦理的相關手續等事項，以及對不按規定執行黨紀處分決定的行為如何追究責任的具體規定進行處理。堅決杜絕以言代法、以權代法、以權壓法、以罰代刑等問題發生。真正做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，在法律面前人人平等。這樣才能充分發揮法律的威力，有效地從源頭上遏制腐敗。

4.通過體制。機制創新逐步鏟除腐敗現象產生的土壤和條件。依靠體制改革創新抑制腐敗現象，是我們在實踐中取得的一條重要經驗。鄧小平同志指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事甚至會走向反面。”[5] 要著重抓住那些容易產生腐敗現象的環節來推進體制創新工作，特別要搞好人事、財政、分配等方面的制度改革。從揭發出來的一些案件看，很多錢權交易的腐敗行為，都發生在領導干部直接插手微觀經濟行為的過程中。各級政府部門要進一步轉變職能，凡是能通過法律、法規、政策、經濟方法解決的問題，應盡量避免或減少用行政手段來解決;就是需要采用行政手段來解決的問題，也必須有公開公正的程序。要按照民主、公開、競爭的原則，推進干部人事制度改革，以利優秀人才脫穎而出，從制度上杜絕跑官要官、買官賣官現象的發生。黨政機關工作人員的工資制度要進一步改革和完善，總的要求是各級各類黨政干部都應按中央確定的標準發放工資。事實說明，黨政機關自行“創收”，設“小金庫”，弊端甚多。總之，要針對容易產生腐敗現象的具體體制、制度和薄弱環節，通過深化改革和體制創新，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、相互制約的權力運行機制。改革也要實事求是，有些環節權力過于集中，有些環節權力過于分散，都容易導致腐敗現象，要根據從源頭上預防治理腐敗現象的需要，該分散的要分散，該集中的要集中，一切措施都要根據實際情況來決定，最終以社會效果來檢驗。

總之，在社會主義市場經濟條件下開展反腐敗斗爭，要動員社會的力量，廣泛依靠人民群眾，全面貫徹標本兼治。綜合治理，不斷加強和完善反腐倡廉的法律制度，加大懲治腐敗的力度，堅持從嚴治標，著力治本。同時，更不能研究新情況、新問題，探索總結新做法、新經驗，我們一定能有效地遏制權力腐敗，一定能跳出“打江山容易，坐江山難”的周期率，我們將永遠立于不敗之地!

參考文獻:

[1]中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社，2009.

[2]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社，2007.

[3]江澤民.論黨的建設[M].北京:中央文獻出版社，2001

[4]中國共產黨內監督條例(試行)，中國共產黨紀律處分條例[M].北京:中國方正出版社，2004:15.

[5]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社，1994.

Discusses Anti-Corruption to Call for Probity the Rule of Law

AI Heng-ping

(Xinjiang Finance and Economics University， Wulumuqi841700， China)

Abstract: Report of the seventeenth Party Congress pointed out clearly that we must understand fully the struggle of anti-corruption is long-term，complex，difficult，and put the cause of anti-corruption in a more prominent position.The influence of feudal \"rule of man\" concept，weak monitoring power system，ineffective punishing corruption，are legal reasons of corruption.Improving the socialist legal system，strengthening power supervision，containing and eradicating corruption from the source，are the only way to build a socialist country ruled by law.

Key words: anti-corruption; on the rule of law; innovation[責任編輯 吳 迪]