淺析清末新政對中國政治制度現代化的影響

摘 要:20世紀初的中國，處在內憂外患之中，面對亡國滅種的威脅，清政府決定實行新政以挽救其搖搖欲墜的統治，這場清政府作為國策執行的政治改革，雖然最后以失敗告終，但它作為在封建君主制度內的一次改革，對中國政治制度現代化的影響還是很深的，尤其在官制改革方面，使得中國社會發生了很大的變化，這些都有利于中國社會的轉型。可以說，清末新政，在制度改革方面更加進一步的推動了中國社會的轉型。

關鍵詞:清末新政;中國政治制度;現代化

中圖分類號:K25文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)24-0208-03

20世紀初的中國，大清王朝的統治岌岌可危，面對國內外的局勢變化，以慈禧太后為首的統治集團，終于拾起了最后一根救命稻草，實行新政。這一由清廷自上而下實行的改革運動，實行了十年之久，對中國社會產生了深刻的影響，它是中國政治制度現代化的第一步。本文試從這場改革中兩個最重要的方面——官制改革和教育改革入手，分析這場改革運動對中國政治制度現代化的影響。

自1840年鴉片戰爭爆發以來，清朝的統治已在危險之中，而清朝中央專制集權式的體制也已不能進行有效的政治整合，面對西方列強的一次次侵略，人們也已逐漸失去了對傳統政治體制的信心，清王朝在維護自身統治的需要下，對傳統制度作了一些調整，在經歷了洋務運動時期傳統政治制度的動搖，再到戊戌變法時期西方政治制度的宣傳，終于到了新政時期近代政治制度的起步。清末新政即是清政府在學習西方過程中由器到體的嘗試。在東西方不斷的接觸中，人們逐漸認識到，政治體制的不同，才是中西方差距的真正原因。于是在八國聯軍侵華戰爭發生以后，西太后攜光緒帝倉促西逃，在清廷覺得顏面盡失之時，西太后也舉起曾反對過的變法主張，于1901年1月29日在西安以光緒的名義發布變法上諭:“著軍機大臣、大學士、六部、九卿、出使各國大臣、各省督撫，各就現在情弊，參酌中西要政，舉凡朝章、國故、吏治、民生、學校、科舉、軍政、財政，當因當革，當省當并，或取諸人，或求諸己，如何而因勢始興?如何而人才始出?如何而度支始裕?如何而武備始修?各舉所知，各抒己見，通限兩個月內悉條議以聞。” 4月21日，清廷成立了以奕■為首的督辦政務處，李鴻章、榮祿為督辦大臣，劉一坤、張之洞為參政，新政正式拉開帷幕。

于1901年開始至1911年結束的新政時期，人們習慣上將其分為兩個階段:1901—1906年為第一個階段，新政時期;1906年以后則為憲政改制時期。1901年4月21日設立的督辦政務處可謂新政的領導機關，而按政務處《開辦條例》規定，變法大綱一為規復好的舊章程，二為參用西法。自新政以來，不斷有推行洋務的督府，如魯撫袁世凱、鄂督張之洞、江督劉坤一等。1901年4月，袁世凱發布了新政10條:慎號令、教官吏、崇實學、增實科、開民智、重游歷、定使例、辯名實、裕度支、修武備。1901年7月，張之洞、劉坤一合上《江楚會奏變法三折》，其中育才興學辦法4條:設文武學堂、酌改文科科舉考試、停罷武科科舉考試、獎勵游學。整頓中法12條:崇節儉、破常格、停捐納、課官重祿、去書吏、去差役、恤刑獄、改選法、籌八旗生計、裁屯衛、汰綠營、簡文法。采用西法11條:廣派游歷、練外國操、廣軍實、修農政、勸工藝、定礦率、路率、商律、交涉律、用銀元、行印花稅、推行郵政、官收洋藥、多譯東西書籍。也有官員主張實行君主立憲，如1901年6月，李盛鐸上奏“查各國變法，無不首重憲綱，以為立國基礎。”1902年2月，盛宣懷也指出“較量國體，唯日德與我相同，亦唯日德之法與我適宜而可用。”1902年8月，翰林院編修趙炳靈麟“防亂策”中指出“欲固國體，必達下情;欲達下情，必行憲法。”也有官員奏請設立議會，如兩廣總督陶模就上書“議院議政，而行政之權仍在政府，交相為用，兩不相侵，而政府的由議員以周知民間之好惡，最為除壅蔽良法。”但是君主立憲的變法綱領與朝廷變法大綱對立，前者要推向近代化，后者旨在維護封建制度，張之洞、劉坤一、袁世凱的辦法既不傷害封建專制統治又與頑固守舊分子有別，受到了慈禧太后的支持。1901—1904年實施新政的內容有:改總理衙門為外務部，增設商埠，裁撤詹事府、通政使司、路礦總局、東河道總督，考核部院司員，停止報捐實官;設立鐵路、礦務、農務、工藝各公司，設立相應律例，設立商會，保護利權，整理財政，設廠鑄幣;科舉考試廢除八股，改試策論，增考中國政治史事論和各國政治藝學策，停止武科生童試和鄉試會，復開經濟特科;各省府州縣設立大中小學堂，選派留學生;裁減綠營、方勇、編練新軍，設立武備學堂;辦理巡警等。新政在興辦實業、教育、留學、編練新軍諸方面確實取得了一些成績。

但是在這種舊有體制上的修修補補，已經很難滿足人們意欲改變國家貧弱面貌的要求，君主立憲作為一種思潮開始興起，再加上日俄戰爭的刺激，至1906年9月1日，清廷終于發布了仿行立憲的上諭，宣布“從官制入手”、“廣興教育，清理財務，整飾武備，增設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。著內外臣工，切實振興，力求成效，數年后規模粗具，察看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近。” 這道上諭確立了實行立憲的基本國策，國家由此進入了預備立憲時期，既由封建專制政治向資產階級民主制度過渡的新時期。實行立憲不僅僅是政體的改變，同時意味著各階級在國家統治中的地位改變和整個專制制度的改變，最終導致資本主義制度的確立。 至此，清政府終于在中國政治制度現代化的道路上邁出了重要的一步。在這以后，清朝的改革已走出了傳統官制改革以裁省冗員，節約經費為宗旨的老路，而走上了政體改革的新路。在這之后的“立憲大綱”、“選舉法”、“議政院”、“地方自治”等等，可以說是民國以后政治改革的起點。在“預備立憲詔”頒布之后，清政府從官制改革入手開始了各項預備立憲活動，并于1910年在北京召開了資政院會議。1909年，各省也都舉行了第一次資議局選舉。入選的人員大多是有功名的紳士。但這些機構并沒有起到立法機關的作用，而更像省督撫的咨詢及中央的協商機關。但是，在這過程中，各省設置了各級審判廳，這些是按大理院的模式設立的獨立司法機關。這樣，一直未分離的行政與司法，總算是有了分立，開始各自行使權力。

縱觀清政府的新政過程，這是由清廷內部自上而下發起的一場政治改革，新政是以基本國策作為既定政策而推行的，它的波及范圍之廣、影響效果之深都是清末數次改革所難以比擬的，它對社會的政治、文化、教育、法律以及社會風氣各個方面均產生了不小的震動;但是從政治制度現代化的角度來看，我認為官制改革對中國現代化的進程影響最大。

清政府自1901年宣布實施新政以來，教育、軍事改革就已經開始。而直到日俄戰爭后才開始認真考慮立憲政體的可能性。“預備立憲詔”宣布改革“從官制入手”，這樣，清政府的改革便從官制改革開始了，并對中國政治制度現代化產生了深遠的影響，僅從以下三個方面加以論述。

第一，改變了舊的三省六部制的政治體制格局，基本上建立了現代的行政機構。在中央:首先，裁撤冗官冗衙。裁撤書吏，停止納捐賣官;裁撤云南、湖北、廣東三省同城巡撫和漕運總督、通政使司，并詹事府于翰林院;改總理府為外務部;增設商部、練兵處、巡警部、學部等。其次，厘定官制。1906年11月6日，清政府發表上諭，除內閣、軍機處照舊外，合并和增設中央各部為:外務處、吏部、民政部、度支部、禮部、學部、陸軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩部、資政院、審計院、都察院、大理院、軍咨府、共十一部四院一府，基本建立了現代中央機構，傳統的六部建制已不復存在，各部均設立了單一的領導，雙頭領導的廢除明確了責任，也廢除了各部大臣兼任軍機大臣的做法。單獨設立的大理院的權力是與純粹作為行政機構的法部明確分開的，而在以前，法庭和司法行政機構并不分開。在地方，新官制規定地方設省、府、縣三級，各省或多省設總督，每省設巡撫，下設三司(布政、提學、提法)、二道(勸業、巡警)。各省籌設咨議局，府州縣籌設議事會。1911年5月，清政府宣布組建內閣，將舊內閣、軍機處等一并裁撤，原設十一部調整為十部。各部的調整和增設，使“祖制”受到沖擊，機構精簡，職責明確，更具科學性，大大提高了國家機構的行政管理職能和工作效率，清朝的政治體制改革已朝著現代化的建制邁進。

第二，頒布憲法，限制君權。各地召開咨議院、資政院和自治會，通過一系列活動進行憲政改革。在清末新政過程中，直至1906年宣布“預備立憲”后，才真正開始了對普世王權的封建傳統政治改革的道路。1908年9月，清政府頒布《欽定憲法大綱》規定從1908年起，用九年時間進行設立咨議局、資政院、辦理地方自治、厘定官制、法律、清理財政等各項憲政預備工作。《大綱》定于1917年召開國會、頒布憲法(后提前至1913年)。《大綱》既有對君權的限制，如其規定，君主“總攬司法大權，委任審判衙門遵欽定法律行之，不以詔令隨時更改”;“惟己定法律”，“不以命令更改廢止”;“在議院閉會時，遇有緊急之事”君主可先發詔令處理，但“至此年會其，須交議院協議。”又有對公民的基本權利的保障，如其規定，臣民在法律范圍內有言論、著作、出版以及集會結社的自由。如果說《大綱》中君主的權力還是很大，其目的仍是維護清王朝“萬世一系”的統治權，那么在1911年頒布的《憲法重大信條十九條》則明確規定“皇帝之權，以憲法規定者為限”，則讓君主的權力受到法律的限制，這對兩千多年的封建君主專制的確實是個不小的挑戰。但是，他的出現有些太遲了，如若在預備立憲之初即有這樣比較中立、平衡的憲法，那么或許對安邦定國有一定的作用。在這以后，即便是憲法成為了階級斗爭的“戰果確認書”，成了階級斗爭的“戰利品”，是獲得勝利的統治者確立自己統治地位的合法性的宣言，使得憲政之路在中國走得異常艱難，但立憲法、實行法治，卻普遍的在中國人心中發了芽，人們甚至開始相信專制的皇權是可以被限制的，這在實行封建皇權專制制度達兩千年的中國來說的確是個不小的震動。

除了頒布《憲法大綱》，擬訂立憲日程外，各地有關咨議局、資政局、自治會的活動也在開展。1909年，第一次咨議局會議召開，并于1910年在北京召開了資政院會議。咨議局即將成為省立法機構的前身。這樣一來，從中央到地方的現行立法機構就建成了。但是，這些會議機構很難與真正意義上的立法機構相提并論。咨議局相當于各省督撫的咨詢團體，督撫有權拒絕咨議局決議，咨議局更像紳士表達意見的機構，但是，咨議局的出現完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權力。資政院由清政府創立，是一個審議機關，像是國會的雛形，但是資政院無權監督政府，政府也可不執行資政院的決議，這樣就使得資政院更像一個協商機關，并且自啟程成立開設議會以來，就常與各部大臣及各省督撫發生沖突。

第三，推行地方自治。清政府于1908年頒布了《城鎮地方自治章程》，自治機構專辦地方公益事務，并由地方公選合格紳民組成議事會、董事會，后又頒布《廳州縣地方自治章程》。到1911年，各地的自治機構紛紛成立，僅直隸一省，就有自治預備會81個，自治研究所128處。地方自治的會員主要是低級功名的紳士，大部分被選為自治會會長和鎮鄉董事的人也都是紳士，可以說清末的地方自治實際上是紳士之治。在過去，鄉紳對每個地方的家族和社團都擁有相當的影響，而地方當局也只有與鄉紳合作才能進行有效的治理，但是，鄉紳的權威并沒有被法律所授予，而現在，紳士的權利由法律規定并加以保障。誠然，清末的地方自治的確像有學者認為的那樣，是“保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖。” 但是，在這之前，地方自治在清朝是不存在的。所有地方長官包括州縣長官都是中央的政府官員，地方行政也有高度集中的體制管理，知縣作為一地的“父母官”更是一人政府，事必恭親，負責轄區內的一切行政、稅收、司法、治安等等事務。地方上雖有紳士這種非正式的權力組織，但在官制上紳士是無權的，而清政府實行地方自治卻有這種企圖:正式認可紳士在地方的控制，并把紳士置于地方官員的控制之下，把他們的職能正式納入基層的政府部門。 但是無論怎樣，通過地方自治的改革及各省咨議局得設立，地方紳士對各省督撫的壓力勢必會增加。

但是，官制改革也存在著一定的問題。比如，清政府一直想改變的兩項主要變革未能實現，一個是改革省的官僚政治，另一個就是建立責任內閣。地方上，外省督撫與中央政府間的關系，總督與巡撫間的關系都不明確。太平軍戰爭之后，總督與巡撫權力變大，改革的一個目的即削弱他們的權力，辦法是把他們置于中央政府各部處之下，這樣就建立起了一個一元化的政體，各省被置于各部之下。責任內閣則因害怕侵犯皇權而未實行，一直到1911年才由醇親王組建了責任內閣，撤銷了舊內閣，取消了軍機處，但是十三個成員中有八名滿人，五名皇族，這“皇族內閣”在外界的一片譴責聲中下臺，后由袁世凱出任內閣總理大臣，組織完全內閣，但最終還是在清帝退位下不解自散。

清末新政是清王朝在王朝末期進行的一次自上而下的政治改革運動，在它實行的十年時間里，有成績也有不足，但卻實實在在的對中國政治制度現代化起了推動作用，有學者認為清末新政是中國現代化的真正啟航。誠然，自1840年起，中國經歷了六十多年的社會轉型，卻因為傳統政治體制的異常頑固而顯得異常困難，這條道路走的曲折而艱辛，甚至新政之后清朝滅亡，中華民國建立，還是沒有使中國真正開始現代化的發展，但是就政治制度的變化而言，清末新政的確是中國政治制度現代化的起點。通過這場改革，王朝統治的合法性基礎由慣例向法理轉變，社會治理的方式從傳統治理向法律制度轉變，國家系統的形態從專制形態向民主形態轉變，政治文化也向政治文明轉變。這些現代化的表現，都體現在了這場改革中，其中最顯眼的既是國家系統的形態由專制轉向民主及法律、法治在政治生活中重要作用的顯現。

綜上所述，新政的實施對中國政治制度現代化的影響不容低估，它是中國政治制度現代化的起點。在一定程度上，清末新政的實施，為中國社會近代化的轉型在制度方面做了有效的嘗試。

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