對放棄國籍者征收棄籍稅的初步研究

摘 要:對放棄國籍者征收財產稅在國外是個很普遍的財產稅稅種，是地方政府的重要財源之一。在中國當前每年有著大批國民放棄國籍并轉移出大量資產的背景下，棄籍稅的征收有著很強、很急迫的實踐基礎。在棄籍稅的稅法法理以及現實背景研究的基礎上提出了開征棄籍稅的具體建議措施。

關鍵詞:放棄國籍;財產稅;棄籍稅

中圖分類號:F810.42文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)24-0015-03

改革開放以來，中國國民加入其他國家國籍的人數逐漸增多，2007年已經達到3.2萬人的規模。另外，從1978—2003年，中國教育部備案的各類出國留學人員已達70萬200人，其中留學回國人員只有17萬2 800人，大多已經加入其他國家國籍。由于現在放棄國籍的成本比較低，一紙聲明，甚至連聲明都沒有說放棄就放棄國籍了，大多數人根本不去公安部辦理起碼的退籍手續，更沒有履行退籍義務。當前民間老百姓對明星、富人移居海外的憤慨大多緣于此。本文將主要探討放棄國籍的稅收義務履行的問題。

一、開征棄籍財產稅的法理基礎

對放棄國籍者征收的財產稅簡稱為棄籍稅，是指對于放棄國籍者就其來源于國內財產在轉移出國境時征收的一種稅，該稅種本質是一種財產稅。棄籍稅的研究目前僅出現在一些報刊的討伐性雜文中，一些有識之士的博文中，在國內理論界專題研究還處于空白。

(一)棄籍稅在國外的實施情況

棄籍財產稅在西方發達國家是一種常規稅種，該稅種的立法意圖主要是針對國內富裕人群，防止他們把財產轉移到其他國家，至于窮人放棄國籍移民到其他國家則不在追究之列，典型的如美國。美國的國籍取得固然不容易，要放棄也不容易。特別是富人要想放棄美國國籍，必須要繳納很重的棄籍財產稅。這里本人僅翻譯列出幾點美國國籍法中的主要規定，(1)退出前連續五年，每年繳稅127 000美元(2005年，以后逐年增加，2006年增加到131 000，2007年增加到136 000)或一次交納兩百萬美元;(2)證明退出前連續五年合法納稅;(3)退出美國國籍的個人，退出國籍后在美國停留超過30天，或在美國工作超過60天，需要按照美國公民在國外獲得收入的納稅法計算繳納其在國外十年對應稅(即要求非美國公民交納十年所得稅)。

不僅美國，英國、法國、加拿大等也有類似規定。而北歐福利國家瑞士出于保護福利的動機也在2007年開征了棄籍財產稅，具體由鄉鎮征收以及使用，稅率、起征點等也由地方確定。根據2006年5月，中南財經大學牽頭、在武漢舉辦，來自英國、加拿大、韓國、日本、俄羅斯及國內90多名專家學者參加的“財產稅理論與制度國際研討會”信息，世界有統計的178個國家地區中，開征棄籍財產稅或者類似稅收的有130多個國家地區。

(二)棄籍稅的國內法律依據

根據《中華人民共和國國籍法》(下面簡稱《國籍法》)第3條“中國不實行雙重國籍制度”，再根據第9條“中國公民加入其他國家國籍就意味著自動放棄了中國國籍”。由于“國籍法”是1980年出臺，當時中國尚不存在大規模放棄國籍的現象，故對放棄國籍人員的國內財產轉移出境沒有明確的規定。中國在1994年稅制改革的時候，雖然已經提出了財產稅的改革思路。事實上，由于中國國民總體上還不算富裕，而且20世紀90年代中國貧富差距也不大，故而十五年來，中國包括財產稅在內的財產稅類并沒有太大的進步。目前，中國只對企業擁有的房產征收房產稅，而擁有的機器設備不納稅;個人自住的房屋不納房產稅;遺產的繼承和財產的贈與都不須向國家納稅等。這樣就造成現行的1994《稅法》在財產稅中沿襲了1980年《國籍法》的思路，也沒有提到放棄國籍相關財產轉移出境的稅收問題。顯然在當前公民放棄國籍日益增多的形勢下，對放棄國籍者征收財產稅則是一個不容回避也是刻不容緩的事情。它既牽涉到國家財源的問題，也是個社會正義的事情。

特別是當前財產稅類并未能充分發揮組織收入、調節財產水平、公平財富的作用，而當前出國放棄國籍人員基本屬于頂尖富裕群體，對于放棄國籍者而言，則是鉆了財產稅的空子，使他們能夠沒有在國內承擔任何財產稅的義務下把財產轉移出國境，造成財產稅稅源的大量流失。

近年來，在財產稅類的選擇性開征上探討文章比較多，中國期刊網從2001—2008年就有400多篇論文，呼聲主要集中在物業稅以及遺產稅上面，其中，前者的本質就是房產稅的問題。由于物業稅以及遺產稅的開征涉及利益關系方比較復雜，而這兩個稅種所調整的對象均在國內，從國家的宏觀角度看不存在國家財富滅失、轉移等問題，所以急迫性遠不如該稅類中的放棄國籍者交納財產稅的問題。

(三)棄籍財產稅是對環境資源消耗、行政福利享用等的補償

公民的國內的財產如果不來自于繼承，則任何財產的取得都必然要對應著環境破壞以及資源消耗的對價。這些財產隨著放棄國籍者加入其他國家國籍，則必然相應地要做出勞動、資源等的補償;另外，棄籍者在國內所以能安心地取得財富也是于國家提供軍隊、警察、福利、公共行政資源等分不開的，傳統福利制度下，由于公民享受了由國家作為代理人提供的安全、法制、就業、醫療、養老等一系列福利與保障，所以在公民去世時便通過遺產稅的形式反饋國家。對于棄籍者而言不存在遺產稅的問題，唯有通過棄籍稅來補償國家為其提供的行政管理服務以及公民福利。

二、中國開征棄籍財產稅的現實依據

(一)目前地方財政的構成應需完善

作為國外70%以上來自于財產稅，中國財產稅在地方財政中基本為零，60%以上來自于土地出讓金，即土地財政。這種畸形財政導致了大量不受監管的黑色資金存在于地方政府手中，是地方官員腐敗的重要溫床，也從另一方面人為地拉高了地方住房價格，讓老百姓買單。而當老百姓對高房價難以為繼的時候，地方財政則面臨坍塌的危險。

現實中，2008年下半年以來，美國金融危機的爆發使中國房地產業的發展遭受重創，外因導火索引爆了房價的資金斷鏈。各地紛紛出現土地流拍，甚至出現了已經拍賣地土地遭開發商退回的現象。土地財政遭遇的寒流讓地方政府捉襟見肘，一些地方政府明目張膽地把地方政府的利益與房市相掛鉤，出臺托市政策，在托市政策收不到預期效果的情況下地方政府甚至提議發行地方國債的方法來解決地方財政的窘境。無論是通過土地出讓金還是通過發行地方國債的方法來補充地方財政的不足都不是正道，地方財政資金只能來自于地方稅收。借鑒國外的做法完善并加大財產稅的征收，通過財產稅改革來改變地方財政的構成將是唯一的出路也是必然之路。

(二)棄籍稅可以作為中國啟動財產稅改革的突破口

財產稅主要調節的是社會上層利益，影響比較多的是中產階層以上人群，特別是社會中的富豪與權貴階層。也因此，財產稅來自社會上層的阻力就特別大。中國雖然1994年就提出了財產稅的改革思路，但一直到現在也沒有能順利開征。在富裕階層沒有把財富轉移出國外的時候，不開征財產稅客觀上可以用“肉爛在湯鍋里”來自我安慰，但如果這些財富有轉移到國外之虞，沒有開征的財產稅則起到縱容偷逃國家財產的效果。

為應對上述現象，在財產稅全面開征存在爭議的情況下，棄籍稅可以考慮率先開征?？傮w來看，棄籍稅的爭議比較小，開征有著強烈的民意基礎、社會共識以及法理依據，棄籍稅可以作為財產稅開征的突破口。

(三)棄籍財產稅是保護中國國家權益的標志

公民的財產盡管是私人財產，但任何財產的取得都離不開國家的范疇，國家在為本國公民取得財產提供著諸如軍隊、警察、司法、行政等服務，也為他們提供著技術、資金、勞務、資源等的支持，公民不能在取得財產后就換個國籍、帶著財產就一走了之。開征棄籍稅的本質就是保護國家權益。根據本人的計算與整理，中國政府對公民的投入建國以來共計為100萬億(2008年的價格)，撇除其中用于建設投資的1/3，直接和間接用在老百姓身上的大概在67萬億之多，平均每個公民背負著國家這么多年的5萬元的投入，如果要計算上為建國以及建國后保家衛國犧牲的公民的生命價值則遠不止這個數目。

即便是現在，盡管我們社會主義國家還不富裕，但在公民的投入上還是高達近4萬億(2008年)，平均每個公民3 000多元。而隨著人們物質，文化生活水平的提高及對外開放的不斷擴大，中國每年放棄國籍加入外國國籍人數也在逐年激增，對放棄國籍者開征財產稅將進一步增加財政收入，并作為一種政策符號，來反映政府對社會正義原則的把握，保護國家財富不流失。

(四)棄籍稅開征培養公民國民意識

改革開放以來，中國與世界各國的經濟社會交往增多，總體上表現為公民在見識了國外的發達與完善的社會保障體系后紛紛移居海外、放棄國籍，傳統的愛國意識被現實中的巨大物質差異所擊跨，公民的國民情懷淡漠了。開征棄籍稅不是為放棄國籍的人設立羈絆，而是讓所有的國民知道他們作為共和國的一員國家為他們傾注的心血，他們在國內和平生活不是沒有成本的，他們放棄國籍時必須盡自己應盡的義務。這樣，持有國籍的人才不會因該國籍而恥辱、才會倍加珍惜自己的國籍、才會有更濃烈的國民意識。

三、對開征棄籍稅的具體建議

(一)棄籍稅稅制構成要素的具體建議

1.納稅人與納稅對象。棄籍稅納稅人比較明確，就是計劃放棄本國國籍，加入其他國家國籍的中國公民。棄籍稅納稅對象則是計劃放棄國籍、加入外國國籍者的來源于中國國內的任何財產。原則上，對放棄國籍者征收財產稅基應該盡量廣泛，擴及到所有的財產，甚至包括字畫等藝術性資產和收藏品財產等等，同時要建立合理均衡的財產價值評估體系和監督體系，盡量避免由于稅基疏漏，價值評估不科學等因素，對財產持有結構形成稅制干擾。

2.稅率設計。根據國外棄籍稅的實踐來看，一般是采用累進稅率制。負稅原理是財產少則少征稅，財產多則多征稅。稅負標準一定是比遺產稅要高，因為就國籍而言棄籍者相當于在中國已經“死亡”，由外籍人員繼承了其在國內的財產。另外，實踐中棄籍稅一般有起征點的設置。

3.納稅環節。一般有兩種做法，一是在注銷國籍(中國護照)時收取;二是財產轉移出境時一次性征收。前者與棄籍行為契合得比較緊密，發生棄籍行為就產生應稅義務;而后者則存在著滯后效應，如果棄籍行為產生而轉移財產行為不產生則可避免應稅義務。前者體現的是對國籍的保護，后者體現的是對國家財富的保護，具體在哪個環節征收則取決于法律的立意側重。一般說來，嚴格對待國籍并立意上不傾向放棄國籍可在放棄國籍時征收，而寬松對待國籍時則在轉移財產環節征收。實踐中發達國家多采用后者，發展中國家則多采用前者。

(二)棄籍稅的征管配套制度

1.在分稅制的架構下把棄籍稅歸類在地方稅中。棄籍稅的本質是一種財產稅，由于稅源分散具有不易征收的特點，國外實踐中基本都是把她歸類到地方，由地方政府負責征收進入地方財政。目前中國財產稅的立法權，稅率的調整權、停征、開征權都高度集中在中央，這從縱向上造成中國各級地方政府財政收入結構的趨同性，而且財產稅在各級政府財政收入中的比例都比較低。中國幅員遼闊，各地經濟發展水平的差異大，財產稅基又具有相對獨立性和地域性的特點，對其征收政策性較強，這就要求對地方較為了解和接近的地方政府發揮更大作用。中國應考慮擴大地方政府對財產稅的稅收管理權限的同時，把棄籍稅的開征權限先交給地方征收。地方政府可以根據地方經濟發展情況和需要確定對放棄國籍者財產征收的加成減免征管權限等。這有利于各地根據本地實際情況靈活處理稅收問題，促進地方財政的發展以及地方財政的規范化運作，分稅制下把地方政府從土地財政的泥淖中拉出來，提高地方政府的積極性。

2.盡快推行財產實名制、財產申報登記和出境管理制度。棄籍稅作為一種財產稅更多地調節的是社會的上層利益，棄籍稅的征收離不開一系列財產管理的法律法規的支持。首先，財產實名制。需要出境的財產只有在財產實名下經過監管機關審核，認定為全部是來源于國內的合法所得才能完繳棄籍稅后轉移出境，沒有財產實名制則無法判斷財產的來源與屬性。其次，財產申報登記制度。要通過財產的申報登記在全社會編制一張控管網，加強部門協作，實行全社會的監督機制，嚴格收入申報，對資金進行嚴格管理，對單位和個人提取現金要有嚴格限制，嚴厲處理超限額持有與使用現金，廣泛使用信用卡和個人支票對個人收入進行監控。學習國外做法，到銀行開戶，要憑稅務局或社會安全號碼，這樣，無論納稅人在幾家銀行有戶頭，都逃脫不了電腦系統的監督，實行儲蓄的實名制以及股票、債券、房地產、汽車等個人重要財產實名登記制，對個人所得稅源頭進行監控。通過推動對放棄國籍者財產稅的開征逐步完善財產申報登記制度也將有助于完善《物權法》、《國籍法》等相關法律規范。再次，公民個人財產出境管理制度。積極爭取加入弗格盟聯盟，嚴格監控公民個人資金的出境現象，禁止一切形式的洗錢式資金“外逃”。特別對于無貿易背景的公民個人單方面的無物流對應的資金轉移必須在嚴格的監管下運行。對于一切形式的偷逃出境的國家財產保留國家追溯權，對相關棄籍公民則保留刑事追溯權，宣布該放棄國籍行為無效。

3.盡快重新修訂并完善《國籍法》，加強棄籍稅的征管。中國現在的《國籍法》是1980年制定的，當時中國開放的力度很小，一般老百姓很難有取得外國國籍并放棄本國國籍的機會。即使有機會放棄國籍，由于貧富差距不大，加入其他國家國籍并不能從國內轉移出多少財產。但經過近三十年的改革，中國與國外的聯系日益緊密，越來越多的人有機會移民海外并帶走大量來源自中國的財產。形勢的變化要求中國必須盡快重新修訂并完善《國籍法》，對棄籍稅做出程序性規定，在此基礎上才有可能出臺《棄籍稅》的相關具體細則。法律制定要從經濟和法律兩個方面加大對偷漏棄籍稅者的制裁，對偷漏稅款者從經濟上給予重罰，對情節嚴重者甚至取消其加入其他國家國籍的資格，在國內以盜竊國家資產罪處理。在征繳過程中，對領導干部、明星、大腕等高收入人群的違法行為更要依法查處，公開曝光，他們必須是公民道德的楷模。只有這樣，才能凈化社會環境，使廣大公民在《國籍法》、《棄籍稅》嚴格的監控下培養自覺的公民意識與高尚的愛國情操。

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A Preliminary Study to Give up the Nationality Tax Levy for the People Abandent His Nationality

CHEN Guang-gui

(Yangzhou environmental resources University，Yangzhou 225001， China)

Abstract: Levying property tax to people who abandon their original nationality is a common practice overseas. This kind of property tax is one of the important income sources for local government. Nowadays，in China，every year there are quite a few citizen abandoning their China nationality，and at the same time they transfer large quantity of their property outside China. So it is very urgent for our government to open abandoning nationality taxes under these circumstances. The author of the article do quite a lot research on the facts and bring forward detailed suggestions and measurements about opening abandoning nationality tax on the tax law bases.

Key words: abandon nationality; property tax; abandoning nationality tax [責任編輯 郭 偉]